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          違反職能配置規定方面的案例
          來源: 時間:2008-08-30

          違反職能配置規定方面的案例

           

           

              職能,指組織機構在一定時期內依法具有的職責和功能,它決定組織機構的實質、活動方向、活動內容、活動范圍、活動方法、機構設置和人員編制,具有規定性、差異性、動態性和相對穩定性等特點。從外部環境與內在需求角度來看,職能是組織機構在特定環境中維持生存和發展、保持正常運行必須具備的功能,即職能是由該組織機構外部環境和內在需要決定的,不能隨意地增減變動。只有外部環境發生了巨大變化,組織機構的戰略和目標發生了調整,職能才能相應變化。從組織機構的功用角度來看,職能是該組織機構業務活動的具體表現和實際內容。

              機構編制管理的科學性和合理性,首先取決于政府職能的科學定位和行政管理職責的合理配置。行政機關在機構設置上不僅要符合精簡、統一、效能的原則,而且要形成總體上優化的職能結構和職責關系,這是機構編制管理的重要內容和基礎。

              政府職能是指國家行政機關在一定歷史時期內根據社會環境的要求,在依法管理國家的政治、經濟、社會等事務中所應履行的職責和功能。它反映政府的實質和政府活動的內容與方向,一般包括管理政治、經濟、文化教育、社會和外事事務等方面。

              政府職能并沒有一個固定的模式,隨著國家政治、經濟和文化等領域發展的需要,政府職能在性質和內容上會發生相應的變化。科學界定政府職能并對各組織機構的職責、權限等進行合理調整和配置,對于充分發揮政府管理的作用,有效開展各項管理活動有著十分重要的意義。我國政府職能是在民主革命時期的解放區和人民軍隊管理職能基礎上逐步建立和發展起來的,還借鑒了前蘇聯的職能管理經驗,它適應了當時的歷史條件和形勢需要。但是,隨著形勢和任務的不斷變化,尤其社會主義市場經濟體制的建立,政府實際履行的職能和社會需要政府履行的功能己經發生了很大的變化,這就要求對政府職能進行相應的界定和調整。目前,確定政府職能的主要依據是憲法、法律、行政法規、規章、地方性法規和“三定”規定。在實際工作中,違反職能配置規定方面的為主要有:

              一是缺位,即依法應該作為的不作為。它是指行政執法主體及執法人員應履行法定職責卻不履行或延遲履行的行為。行政不作為以行政執法主體有法定的行政作為義務為前提,以沒有履行法定的行政作為義務為必要條件。簡述之,行政機關該行使的權力沒有行使,該履行的義務沒有履行的就是“不作為”。我國的《行政訴訟法》對“不作為”受案范圍作了這樣的規定:(1)認為符合法律條件,要求行政機關頒發許可證和執照,行政機關拒絕或不予答復的。(2)要求行政機關履行保護人身權、財產權等法定職責,行政機關拒絕履行或不予答復的。(3)侵犯其他人身權、財產權的。

              職能缺位現象其實是以消極的“不作為”姿態逃避責任。法律法規規定由一個部門管某類事,其他部門就無權去管,但有權管理的部門拖著、推著不管,別人想管卻不便于管又奈何不得。這樣的“不作為”盡管表面上表現為無動于衷的沉默,但其危害性不能小視。

              二是越位,即依法不該作為的亂作為和濫用職權。行政機關行使權力的目的不是出于社會公共利益或者不符合法律授權的預期,而是在法定權限范圍內不正當地行使行政權力并產生法律錯誤。其表現形式主要有以下幾種:(1)為了行政機關的小集團或管理者個人的利益,違反行政機關的職責,故意考慮一些不相關的因素或故意不考慮一些應當考慮的因素。(2)超越行政機關行使權力的地域范圍。(3)行政機關超過了一定的時限行使權力。(4)行政機關超越了法律法規規定的數額進行管理。(5)對同一問題不一致的解釋和處理時反復無常。

              構成亂作為和濫用職權的具體行政行為必須同時具備以下兩個條件:第一,行政主體做出的具體行政行為超過其法定的權限范圍,該具體行政行為必須是不合理的;第二,該具體行政行為違背或者偏離了法律法規的目的、原則。

              此外,還存在著一些行政機關擅自將應由自己行使的職能交由其下屬事業單位承擔的情形。

              機構編制部門在查處行政機關是否違反職能配置規定時,應把握以下幾個要點:(1)審查是否具備行政主體資格。如審查行政機關是否依法設立,是否對社會具有行政管理職權;審查授權組織的授權依據,是否取得法律法規的授權,特別是涉及行政處罰中,授權作出行政處罰的組織只能由法律法規授權;審查受委托組織的委托依據,是否符合法律、法規或規章的規定。如授權或委托的依據不合法,則應認定這些組織沒有行政管理職權,無權作出具體行政行為。(2)審查是否具有行政行為的職責。主要依據是法律、規章、地方性法規和“三定”規定等。(3)審查是否具備作出該行政行為的法定職權。一是行政機關是否行使了其它行政機關的職權。如稅務部門決定吊銷某企業的營業執照。二是下級行政機關是否行使了上級行政機關享有的職權。(4)審查作出的具體行政行為內容上是否越權。一是否超過法律法規規定的權限范圍。如果法律法規沒有規定對某種行為進行處罰,而行政機關卻給予了處罰,則屬于越權行為。二是行使職權是否超過法定的幅度。(5)審查是否超越地域范圍。如甲縣稅務機關到乙縣征收稅款,則屬于超越地域范圍。

          職能缺位和越位會造成管理秩序混亂、推諉扯皮、辦事效率低下等一系列嚴重后果,而且因其隱蔽性容易使人低估其潛在危害,因此常常得不到有力的查處。違反職能配置規定的主體是機關或事業單位。客體是指受法律法規保護,而被違反職能配置規定行為所侵犯的社會關系,即機關、事業單位必須在法律法規或政策限定范圍內履行職能的權利義務關系。主觀方面是指機關或事業單位違反職能配置規定的故意或過失。客觀方面是指機關或事業單位采取了違反職能配置規定的行為,并造成了一定的后果。

             【相關法律法規和政策】

              1.《中華人民共和國行政許可法》第七十七條規定,“行政機關不依法履行監督職責或者監督不力,造成嚴重后果的,由其上級行政機關或者監察機關責令改正,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究其刑事責任”。

              2.《中華人民共和國土地管理法》第三十七條規定,“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地,一年內不用而又可以耕種并收獲的,應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種,也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動工建設的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費;連續二年未使用的,經原批準機關批準,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使同權”。

              3.《中華人民共和國土地管理法》第六十六條規定,“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查”。

          4.《中華人民共和國城市規劃法》第四十條規定,“在城市規劃區內未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件的規定進行進行建設,嚴重影響城市規劃的,由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設,限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施;影響城市規劃,尚可采取改正措施的,由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正,并處罰款”。

          5.《地方條例》第十條規定,“地方各級人民政府行政機構職責相同或者相近的,原則上由一個行政機構承擔。行政機構之間對職責劃分有異議的,應當主動協商解決。協調一致的,報本級人民政府機構編制管理機關備案。協商不一致的,應當提請本級人民政府機構編制管理機關提出協調意見。由機構編制管理機關報本級人民政府決定”。

          6.《地方條例》第二十六條規定,“有下列行為之一的,由機構編制管理機關給予通報批評,并責令限期改正;情節嚴重的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予處分”。其中,所列行為第(二)項就是“擅自改變行政機構職責的”。

              7.《暫行規定》第六條規定,“機構編制管理機關、監察機關對下列事項實施監督檢查”,其中,所列第(五)項為“行政機構、事業單位職能配置、機構設置、編制配備、領導職數配備等機構編制事項的執行情況”。

          8.《暫行規定》第十六條規定,“機構編制管理機關對違反機構編制管理規定的行為,可以采取下列處理措施:(一)通報批評;(二)建議改正或者責令限期糾正;(三)予以糾正;(四)建議財政部門對超編人員不予核撥經費;(五)建議對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予處分”。

              9.《暫行規定》第十八條規定,“國務院和地方各級人民政府所屬行政機構、事業單位在機構編制工作中”,“違反規定擅自擴大或者縮小職責范圍和權限的”,“由同級或上級機構編制管理機關依照本規定第十六條第(一)、(二)、(三)、(五)項的規定處理”。即:“(一)通報批評;(二)建議改正或者責令限期糾正;(三)予以糾正;(五)建議對負有直接責任主管人員和其他直接責任人員給予處分”。

              10 .《暫行規定》第十九條規定,“各級機構編制管理機關在機構編制工作中有下列行為之一的,由上級機構編制管理機關依照本規定第十六條第(一)、(二)、(三)、(五)項的規定處理”。其中,所列行為第(四)項是“其他違反機構編制管理規定的行為”。

              11.《通知》規定,“制定部門職責分工協調辦法,加大職責分工協調力度;完善各級黨政部門主要職責、內設機構和人員編制規定,在明確各部門職能的同時必須逐項明確其應承擔的責任,并增強其規范性、可操作性和嚴肅性”。

             “除法律法規和黨中央、國務院有關文件規定外,各地區各部門不得將行政職能轉由事業單位承擔”。

          一、G市規劃局擅自減少機構職責案

             【案情介紹】

              G市某房產商在人民路320號建造一幢建筑面積為6300平方米的沿街商住樓,其中36層為商品房,已全部出售,12層共2800平方米因結構不合理,多年閑置。2007年初,A公司經市場調查后,決定一次性購買12層用于經商,其中1層用于經營咖啡店,2層用于開設快捷酒店。在未經有關部門依法批準的情況下,A公司擅自改變商住樓底結構,往地下挖掘近1,架空后擴大咖啡店營業面積。同時,為滿足快捷酒店消防的要求及擴大使用面積,擅自在樓后開鑿墻體搭建消防通道和廚房。施工期間,該樓35層居民集體舉報到市規劃局,市規劃局派人到現場察看,并當場責令A公司停工聽候處理。此后A公司調整了施工方案,并經市房屋安全鑒定所審查,認為修訂后的施工方案不影響原房屋結構的整體安全,遂繼續動工改建。由于G市是經國務院法制辦批準的實行城市管理相對集中行政處罰權的試點市,因此,該樓居民再次到市規劃局投訴。市規劃局認為,“三定”規定己將城市規劃管理方面的部分行政處罰權劃給市城市管理局,此事應由城管部門負責處理。而市城市管理局則認為,根據市政府《關于城市建設管理有關問題協調會紀要》,城管局只負責查處主干道兩旁違章搭建行為,樓內及樓后違章搭建仍應由規劃局查處。由于兩局互相推諉,沒有及時制止A公司的違章搭建,導致樓上居民房屋滲水、漏水,引發居民集體上訪。

             【處  理】

              本案中G市規劃局擅自減少機構職責,存在行政不作為的情況,這一行為違反了《城市規劃法》第三十二條和《行政許可法》第七十七條之規定。機構編制管理機關根據《地方條例》第二十六條和《暫行規定》第十六條、第十八條之規定,對市規劃局的行為進行通報批評,并要求市規劃局嚴格履行職責,按《城市規劃法》第四十條規定,積極采取措施,責成A公司拆除消防通道和廚房,解決在施工過程中造成的樓上居民房屋滲水、漏水問題并處罰款。

             【分  析】

              1. 根據《城市規劃法》第三十二條規定,“在城市規劃內新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施,必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出申請,由城市規劃行政主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求,核發建議工程規劃許可證件。建設單位或者個人在取得建設工程規劃許可證件和其他有關批準文件后,方可申請辦理開工手續”。市規劃局對G市的城市規劃維護、違章建筑查處具有法定職責。

              2. 市規劃局在接到居民集體投訴后,查實A企業確在搭建違章建筑,雖然當場責令A企業停工,但隨后在沒有核發建設工程規劃許可證的情況下,聽任A企業繼續施工,沒有采取有力措施予以制止,沒有嚴格按照《行政許可法》的規定進行處理,屬于行政不作為或行政作為不力。

          3. 該市是經國務院法制辦批準的實行城市管理相對集中行政處罰權的試點市,由于城市管理相對集中執法涉及規劃、建設、環保、城管、房管等多部門的職能,盡管市政府《關于城市建設管理有關問題協調紀要》明確了各部門的職責,但實際操作時仍有可能產生交叉執法。根據《地方條例》第十條之規定,市規劃局不能自行減少自己的職責,在職責不明時應主動與城管局協商,如協商不一致,應提請市編制提出協調意見后報市政府決定。針對G市規劃局擅自減少機構職責的違法違紀行為,機構編制管理機關根據《地方條例》第二十六條和《暫行規定》第十六條、第十八條之規定,可對其采取如下處理措施:通報批評;建議改正或者責令限期糾正;予以糾正;建議對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人給予處分。

          二、G縣政府擅自調整機構職能案

             【案情介紹】

              20053月,G縣城關鎮A某與所在東湖村九組簽訂了一份購買生產隊房屋一棟、地基一塊、作價12000元的合同。A某買房屋及地基后準備辦油膏廠,因有污染未獲批準,土地和房屋閑置至2006年。2006年下半年,A某在未向該縣城市規劃部門申請,未辦理建房許可證的情況下,擅自動工,在其所購房屋前的土地上擴建三間雜屋,并修建圍墻把330平方米空地圍住,其圍墻和三間雜屋正壓在該鎮江東路拓寬規劃的紅線內。2007327,江東路拓寬工程正式動工,為確保這一重點工程的建設,G縣政府專門發文成立了江東路重點工程建設指揮部,明確其代表縣政府全權處理工程建設中的所有問題。

              由于A某在所購地基上的違章建筑影響了江東路的建設,指揮部幾次向A某發出拆除三間雜屋及圍墻設施的通知,A某拒絕執行。510,指揮部作出如下處理決定::(1A某三間雜屋及圍墻建筑違反了《城市規劃法》第四十條的規定,應無償拆除;(2A某所購房屋前面空地330平方米,屬閑置用地,依照《土地管理法》第三十七條的規定,應無償收回。上述決定于10天后強制執行。A某不服,以買賣行為合法,指揮部無權處理為理由,于515向該縣人民法院提起行政訴訟,請求依法撤銷指揮部的處理決定。

             【處  理】

              本案中G縣政府為保證江東路拓寬工作的順利進行,將縣政府職能部門的職權賦予江東路重點工程建設指揮部,違反了《土地管理法》和《城市規劃法》的有關規定,法院依法撤銷江東路重點工程建設指揮部對A某的處理決定,由規劃和土地管理部門對A某的違法行為重新作出處理。

              G縣所屬H市的編辦得知此事,報市編委同意后,根據 《暫行規定》第十六條、第十七條之規定,建議G縣政府盡快改正擅自調整機構職能的的違法違紀行為。

             【分  析】

          A某所購房屋及土地閑置未用,且又未經主管部門批準和辦理建房手續即擅自建房及筑構圍墻,屬于違法行為。由于《土地管理法》和《城市規劃法》已經將對閑置用地的收回權和對違章建筑的處罰權明確授給了土地管理部門和城市規劃部門行使,因而只有這些機關才有權對外作出有關的處理決定。盡管G縣政府可以對職能部門的職能進行調整,但這種調整必須遵守機構編制有關法規規定的程序。根據《地方條例》第二十六條和《暫行規定》第十六條、第十七條之規定,上級機構編制管理機關可以采取建議改正或者責令限期糾正的處理措施。

          三、Q市編辦越權調整職能案

             【案情介紹】

            20076月,Q市建設局向市編辦提出申請,要求將建筑拆除管理職能移交給市建筑工程管理局,其理由是建筑拆除企業屬于建筑企業,建筑企業安全應由建筑工程管理局歸口管理。Q市編辦認為建設局提出的申請符合相關法規、政策規定和本市實際情況,遂以編辦名義發文調整了該項職能。此后不久,Q市發生了一起死亡4人的建筑拆除重大事故,有關方面在追究行政主管部門責任時,建設局和建筑工程管理局均不承認自己是行政主管部門,建設部門認為該項職能已劃出,建筑工程管理局認為劃轉無效,雙萬爭執不下。

             【處  理】

              Q市紀檢監察等部門根據市委、市政府領導的指示精神,在認真研究《地方條例》和相關法規、政策以及雙方“三定”規定的基礎上,裁定市編辦對建筑拆除職能的調整無效,建設局仍為合法的行政主管部門,并按規定追究了建設局局長和分管局長的領導責任。同時,對市編辦越權調整行政職能的行為提出了嚴厲批評。

              Q市的上級機構編制管理機關責令Q市編辦糾正違法違紀行為,恢復原狀,并在全省范圍內通報了這一案例。

             【分  析】

              該案例中機構編制管理機關越權調整行政職能的違法違紀行為違反《地方條例》第十條之規定。針對Q市編辦在未報請同級政府研究的情況下,就擅自越權發文調整職能、造成工作被動的行為,上級機構編制管理機關根據《地方條例》第二十六條和《暫行規定》第十六條、第十九條之規定,可以對Q市編辦采取通報批評、建議改正或者責令限期糾正、予以糾正等處理措施;情節嚴重的,可建議對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予處分。


          (摘自中央編辦和江蘇省編辦合作編寫的《機構編制違法違紀案例選編》)

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