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          違反規定增編或改變編制使用范圍方面的案例
          來源: 時間:2008-08-29

          違反規定增編或改變編制使用范圍方面的案例

           

           

              違反規定增加編制或改變編制的使用范圍,是機構編制管理實踐中常見的一類違法違紀行為。目前,由于多種原因,某些地區的政府及其工作部門、事業單位在機構編制事項上打擦邊球,鉆政策空子,利用管理上的疏漏,擅自增加編制或改變編制使用范圍。客觀上看,這些行為使得一些機關、事業單位增加了自身利益,但嚴重擾亂了機構編制管理秩序。根據相關法規和政策的規定,機構編制的增加、使用和調整必須按照規定的權限和程序進行辦理,政府及其工作部門、事業單位不得自行增加編制或者改變編制的用途。

              機關、事業單位是政府管理經濟和社會事務的主要機構載體,各自承擔了眾多職能,為經濟和社會發展提供公共產品和公共服務,滿足人民群眾日益增長的物質和精神需求。從機構設置、運行、經費來源、人員管理、社會保險等方面來看,機關、事業單位存在較大區別。從編制配備的標準、數量、使用范圍等方面來看,二者也存在明顯差異。在實際工作中,違反規定增加編制或者改變編制使用范圍有多種表現,如:擅自增加編制;行政編制與事業編制混用;事業單位人員擠占行政編制;未經法定程序,擅自跨層級調整行政編制等。違反規定增加編制或者改變編制使用范圍,會產生較大的危害性:(1)破壞了機構編制管理的統一性,為行政管理體制改革和機構改革埋下了隱患,在無形中增加了管理成本和改革成本。(2)擅自增加編制,使納稅人和財政身負重荷。(3)往往對上級隱瞞真實情況,曲解機構編制管理的法規、政策,損害機構編制管理的權威性和嚴肅性,影響政府管理的效率和能力。(4)編制混用或改變編制的用途,將導致機構編制、人員管理的混亂,影響機關和事業單位功能正常發揮。

          從法理上看,違反規定增加編制或改變編制使用范圍的構成要件為:(1)主體。實際工作中,地方各級政府及其工作部門、事業單位均有可能成為違規增編或改變編制使用范圍的主體。(2)客體。客體是指受法律法規保護、被擅自增編或改變編制使用范圍這一違法行為所侵犯的社會關系,即地方各級政府及其工作部門、事業單位不得擅自增加編制或改變編制使用范圍的權利義務關系。(3)主觀方面。主觀方面是指違規增加編制或改變編制使用范圍的主體具有違法的故意或過失。(4)客觀方面。是指違法主體客觀上實施了擅自增加編制、混用編制、改變編制用途等具體行為,造成超編、混編、混崗等消極后果。

             【相關法律法規和政策】

              1.《地方條例》第六條規定,“機構實有人員不得突破規定的編制。禁止擅自設置機構和增加編制。對擅自設置機構和增加編制的,不得核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經費”。

              2.《地方條例》第十五條規定,“機構編制管理機關應當按照編制的不同類別和使用范圍審批編制。地方各級人民政府行政機構應當使用行政編制,事業單位應當使用事業編制,不得混用、擠占、挪用或者自行設定其他類別的編制”。

              3.《地方條例》第十八條規定,“地方各級人民政府根據調整職責的需要,可以在行政編制總額內調整本級人民政府有關部門的行政編制。但是,在同一個行政區域不同層級之間調配使用行政編制的,應當由省、自治區、直轄市人民政府機構編制管理機關報國務院機構編制管理機關審批”。

              4.《地方條例》第二十六條規定,“有下列行為之一的,由機構編制管理機關給予通報批評,并限期改正;情節嚴重的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予處分”。其中,所列行為第(三)項為:“擅自增加編制或者改變編制使用范圍的”。

              5.《暫行規定》第十六條規定,“機構編制管理機關對違反機構編制管理規定的行為,可以采取下列處理措施:(一)通報批評;(二)建議改正或者責令限期糾正;(三)予以糾正;(四)建議財政部門對超編人員不予核撥經費;(五)建議對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予處分”。

          6.《暫行規定》第十七條規定,“地方各級人民政府在機構編制工作中有下列行為之一的,由上級機構編制管理機關依照本規定第十六條第(二)項的規定處理”。其中,所列行為第(四)項為:“其他違反機構編制管理規定的行為”。

          7.《暫行規定》第十九條規定,“國務院和地方各級人民政府所屬行政機構、事業單位在機構編制工作中有下列行為之一的,由同級或者上級機構編制管理機關依照本規定第十六條第(一)、(二)、(三)、(五)項的規定處理”。其中,所列行為第(五)項為“擅自超過核定的編制使用工作人員或者改變編制使用范圍的”。

              8.《暫行規定》第十九條規定,“各級機構編制管理機關在機構編制工作中有下列行為之一的,由上級機構編制管理機關依照本規定第十六條第(一)、(二)、(三)、(五)項的規定處理”。其中,所列行為第(二)項為“超編制限額審批編制,或者違反規定擠占、挪用編制的。”

          9.《通知》規定,“各地區各部門不得在中央批準的行政編制總額外越權審批行政編制或自行確定用于黨政機關的編制”。

          10.“各地區各部門可根據工作需要調整行政編制,但必須在批準的總額內進行;地方不同層級之間行政編制的調整由省級機構編制部門報中央機構編制部門審批。各地區各部門要嚴格按照規定使用行政編制,不得擅自改變行政編制的使用范圍”。

          11.“嚴格控制事業編制的使用范圍。事業編制只能用于事業單位,不得把事業編制用于黨政機關,不得把事業編制與行政編制混合使用”。

          一、W鎮擅自增加編制案

             【案情介紹】

              W鎮歷來有種植苗木花卉的傳統。2007年,該鎮新鎮長上任后,決定進行農業產業結構調整,大力發展苗木事業。為加強招商引資力度,推動苗木事業跨越式發展,該鎮專門發文,成立苗木管理辦公室,任命了主任、副主任。同時,為了吸引更多管理人才和科技人才加入到該鎮發展苗木事業中來,W鎮特意為苗木管理辦公室增加8名行政編制,并明確規定,該編制為“地方糧票”,經費由鎮財政和收取的管理費共同負擔,工作人員待遇與占用正式編制的人員完全一樣。同時,該鎮在內部統一口徑,把這項安排作為該鎮內部事項,在上報縣級主管部門的干部、編制年報統計中一律不反映,該辦公室的牌子在正式的文件及向上級的匯報中一律不涉及。

             【處  理】

              縣機構編制部門根據《暫行規定》第十六條、第十七條之規定,資料W鎮政府限期糾正違法違紀行為。W鎮政府隨即撤銷了“苗木管理辦公室”,將職能調整到相關部門;撤銷了主任、副主任的任職決定;撤銷了擅自增加的8名行政編制,并妥善安置了人員。

             【分  析】

              這是一起地方政府違規擅自設立機構并增加編制的典型案例。W鎮政府的行為違反了《地方條例》第六條之規定。地方政府應該從當地實際出發,向機構編制部門申請增加編制,或在自有行政編制范圍內調劑使用編制。上述案例的發生有多種原因:一是經濟建設成為違法違紀的借口。在地方,經濟建設是地方政府的中心工作,基層領導的創業沖動、業績沖動,往往形成增加機構和編制的內在需求。地方經濟建設需求又往往導致地方采取一些特事特辦、“地方特產”的辦法。二是我國對地方政府官員的政績考核機制不盡合理。一般基層領導三、五年任期,周期較短,要政績就要用人。因此,基層領導往往到一個崗位就要增人增編。但是,目前鄉鎮機構編制控制較緊,流動機制不靈活,只能臨時用人。臨時用人若不能給工作人員以正常待遇,會影響其工作積極性,于是就產生了上述以“編”謀績、“地方糧票”等怪現象。同時,在機構編制管理上存在監督環節脫位,缺少科學、嚴格的監督機制。三是目前實行財政分級管理,鄉鎮經費實行“鄉財縣管鄉用”體制,經費自行負擔為違規提供了客觀條件。部分鄉鎮認為用自己的錢養人,不關上級的事情。上述案例在鄉鎮經常見到,不過不少地方是隱形存在,往往是因為領導換屆、職務安排、經費、人員糾紛等才暴露出來。針對W鎮的違法違紀行為,上級機構編制管理機關可以根據《地方條例》第二十六條和《暫行規定》第十六條、第十七條之規定,建議W鎮政府改正或者責令其限期糾正違法違紀行為。

          二、C市人事局行政事業混編混崗案

             【案情介紹】

              M市(省轄市)T轄的C市(縣級市)人事局有行政編制12名,下屬事業單位市人才交流服務中心有事業編制6名,均已滿編。由于沒有定編到人,C市人事局局機關與人才交流服務中心的工作人員長期混用,未做明確區分。在公務員登記過程中,市人事局內部因編制占用問題引發了激烈沖突。為了緩和矛盾,人事局決定將18人全部登記為國家公務員,導致該局行政編制超編6人,這引起了其他委、辦、局的不滿。

             【處  理】

              M市編辦接到舉報后,著手進行調查。經查,發現舉報情況屬實。M市編辦責令C市人事局限期糾正違法違紀行為,分流超編人員。

             【分  析】

          這是一起機關與事業單位混編混崗的典型案例。C市人事局的行為違反了《地方條例》第十五條之規定和《通知》的有關精神。在實際工作中,一些機關及其所屬事業單位之間的編制混用情況十分普遍。如果不明確各自所占編制屬性,矛盾尚不會爆發。一旦予以明確,積累的矛盾和問題就會迅速引爆。機關與事業單位混編、混崗是底數不清和編制管理不規范的重要原因之一,只有做到“一人一編一崗”,實有人員與經審批的編制一一對應,才能從根本上改變編制管理的混亂現狀,為編制管理的規范化與科學化奠定基礎。針對本案例中因C市人事局與所屬事業單位混編、混崗而引起矛盾,并導致行政編制超編的違法違紀行為,根據《地方條例》第二十六條和《暫行規定》第十六條、第十八條之規定,機構編制管理機關可以對其采取如下處理措施:通報批評;建議改正或者責令限期糾正;予以糾正;建議對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予處分。

          三、Y縣教育局事業單位人員擠占行政編制案

             【案情介紹】

              Y縣教育局有行政編制15名,局領導7名,設有4個股(室),各股(室)編制13名。為解決人手不足問題,該局股(室)長期借用下屬中學人員9人。其中,有5人先后被任命為教育局中層干部,長期擠占行政崗位,導致該局機關一直無法補充工作人員,出現了事業單位人員擠占行政編制的現象。

             【處  理】

              上一級編辦發現此情況以后,根據《地方條例》第二十六條和《暫行規定》第十六條、第十八條之規定,責令該局限期糾正,逐步清理借用人員,并建議該局通過招考、調任等辦法配備行政人員。

             【分  析】

          Y縣教育局的行為違反了《地方條例》第十五條之規定和《通知》有關精神。黨政機構改革以后,行政機關的編制人員得到了精簡。但是由于職能轉變不到位,不少機關仍然承擔著大量的具體工作。機關人手不足,有下屬事業單位的部門常常借用事業單位的人員。借用時間長了以后,行政編制人員工作脫節,只能提拔事業單位人員以保持工作的延續性。但這一行為違反了機構編制管理中行政編制和事業編制不能混用的有關規定,造成機關人員管理的混亂。從事業單位人員擠占行政編制的發生領域來看,這種情況經常發生在教育、衛生、文化等下屬事業單位較多的部門;從發生的層次來看,主要在縣級部門。根本的解決辦法是嚴格執行行政編制與事業編制不得混用、擠占、挪用等有關規定,定編到人,同時轉變政府職能,提高工作效率。在本案例中,根據《地方條例》第二十六條和《暫行規定》第十六條、第十八條之規定,機構編制管理機關可以采取通報批評、建議改正或者責令限期糾正、予以糾正或建議對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予處分的處理措施。

          四、Z縣未經法定程序,擅自跨層級調整行政編制案

             【案情介紹】

              近年來,DZ縣經濟發展速度較快,需要政府處理的社會事務日漸增多。政府各部門在行使職能過程中常常感到人手不夠、力不從心,但由于編制限制,無法調任或招錄工作人員,于是紛紛問Z縣機構編制管理機關提出增編申請。為了緩解編制供需不平衡的矛盾,Z縣借鄉鎮機構改革試點的機會,把全縣各鄉鎮精簡的110名行政編制上收至縣,然后將其分配給各部門使用,不問上級匯報。

             【處  理】

              省編辦責成D市編辦對舉報Z縣跨層級調整行政編制一事進行嚴肅查處。D市編辦經過調查,認為情況屬實。D市編辦問市編委匯報并報經其同意后,決定建議Z縣改正擅自跨層級調整行政編制的違法違紀行為。

             【分  析】

              這是一起未經法定程序,擅自跨層級調整行政編制的典型案例。Z縣政府的行為違反了《地方條例》第十八條和《通知》的有關規定。縣域經濟發展,政府管理的事務增多,政府管理職能加重,對機構編制的需求相應增加是客觀事實。但是,機構編制事項具有規范性、約束性和嚴肅性,必須在一定權限范圍內,經過特定程序才能進行調整和變更。針對Z縣未經法定程序,擅自跨層級調整行政編制的違法違紀行為,上級機構編制管理機關可以根據《地方條例》第二十六條和《暫行規定》第十六條、第十七條之規定,建議其改正或者責令其限期糾正違法違紀行為。如果Z縣確實因經濟社會發展工作任務增加需跨層級調整行政編制,要按法規、政策規定向省級機構編制管理機關提出申請,由省級機構編制管理機關報國務院機構編制管理機關審批,嚴禁擅自進行調整,破壞機構編制的集中統一管理。


          (摘自中央編辦和江蘇省編辦合作編寫的《機構編制違法違紀案例選編》)

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