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          改革試點績效評估亟待改進
          來源:學習時報 時間:2016-11-17

            管理學有個經典定律:“不能評估就無法管理。”績效評估,猶如“指揮棒”和“導向儀”,它指向哪里,受其制約的組織和個人便會奔向哪里。當前,全面深化改革已進入攻堅期和深水區,達標時間更加緊迫、利益格局更加復雜、改革對象更加多樣、改革風險更具不確定性。通過動態化的績效評估進行實時信息反饋,可及時糾正改革試點中出現的各種偏差,使各項改革試點始終沿著正確方向前行。

            進展與不足

            處于改革前沿的地方和基層,不間斷進行各種探索與嘗試,同時出臺了各自的改革考核評價辦法。但是,不少地方和部門仍然集運動員、裁判員于一身,降低了改革公信力和公眾滿意度。具體表現在以下幾個方面。

            規范化程度不高。價值取向是改革試點績效評估的靈魂,也是績效管理的深層次軟件要素,無時無刻不在影響并制約著評估主體、指標設置和評估行為。從最近兩年的情況看,由于缺乏相應的法律法規作為保障,地方和部門對改革試點的績效評價活動較為零散。有的地方和部門隨意性比較大,往往基于自身需要進行“運動式”評估,其結果必然是流于形式、難以持續。少數重要改革舉措未經事前評估便倉促推出,導致改革試點要么一入深水區就沒了聲響,要么稍有突破就撞進了雷區。更有甚者,僅僅出臺一份文件,就宣告改革已大功告成。

            評估主體單一。菲利克斯·尼格羅認為:“評估活動應該由一個符合評估內容的組織來進行,應該由那些不受項目發展結果影響的人們來進行。”一般來說,改革試點的績效由外部組織進行評估往往更客觀、更真實。然而遺憾的是,有些地方和部門仍一味強調“組織掌控、內部實施”,以上級對下級評估為主,單位自我評估為輔,公眾、學界、媒體缺失,導致相關改革“數字很好聽、成效不明顯”。此外,各地零星探索的第三方評估,或因信息不對稱難以有效勘察,或因經費不獨立容易手下留情。

            指標設置片面。績效評估指標的設置極其復雜,是整個績效管理中最為關鍵、最具爭議的環節。如果過于強調結果,疏于過程控制,則績效評估在實際運作中容易異化為數字游戲,層層分解、層層加碼;如果過于強調過程,過分突出領導關注、財政支持、組織保障等指標,則容易導致改革結果與公眾需求不一致,造成人財物的巨大浪費。有的地方仍然過度強調經濟績效,認為只要經濟改革涉及了、經濟指標好看了,社會公平、民生改善、生態環保等其他改革任務都可以緩一緩,由此在設置績效評估指標時往往對后者賦予較低的權重。

            結果運用失當。績效評估結果的運用程度和運用方式,直接影響到評估本身的功能和權威性。在實踐中彈性空間過大,往往呈現兩個極端:一是形式化。存在著“為評而評”的現象,評估啟動時宣傳造勢、轟轟烈烈,而是否產生了結果、如何運用評估結果,到最后沒有了下文。二是高壓化。獎懲機制原本是績效評估的保障,評估結果一旦與獎懲機制、資源配置相脫節,績效評估也就失去了意義與價值。但個別地方采用“一票否決”等激進舉措,導致被考核對象窮于應付甚至弄虛作假,這就背離了初衷、走向了反面。

            深層次原因

            績效評估兼有計劃輔助、預測判斷、監控支持、激勵約束和資源優化等多項功能,理當成為改革試點績效改進的助推器。但在具體操作環節往往會引發諸多問題和爭議,能被各界共同認可的改革評估案例并不多見。究其深層次原因,可以從兩個層面進行討論。

            主觀因素。我國績效評估實踐的發起大多屬于內力驅動型,也就是由主要領導根據工作需要及內在責任感主動推行。當前不少地方和部門對改革試點績效評估重視不夠,沒有真正理解績效管理的正面作用。即使在沿海發達地區,對改革試點的評價監測都是新生事物,不僅是公眾缺乏這方面的觀念和意識,就連很多官員也缺乏相應的知識和技術。已有評估結果的應用方法更是匱乏,相當一部分改革評估報告被束之高閣,沒有充分發揮評估的效力。更有甚者,個別地方和部門根據自身利益的需要,任意選取數據進行績效評價,最終有選擇地向社會公開評估結果,盡可能地渲染成績而回避問題。有的改革試點早已進行多年,由于缺乏剛性的績效評估和外在約束機制,時至今日仍然在原地打轉,這就很難說是真改革。

            客觀因素。改革試點的價值取向和目標設置通常是多重的,相互間甚至還會存在著沖突,而改革的主導者通常也將目標模糊化處理。從績效評估視角看,最大的難題是搜集改革信息,而判斷改革成敗的數據也很難量化。評估者的立場差異,往往會得出不同的評估結論。我國的公共政策績效評估尚處于起步和探索階段,2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》,“績效評估”才首次出現在中央的官方文件中。此后,中央部委和甘肅、杭州、廈門等地紛紛開展各種公共政策績效評估探索,雖積累不少新鮮經驗,但總體上亟待規范與提升。

            如何改進

            較之其他領域的公共政策績效評估,改革試點績效評估影響范圍更廣泛、啟動時間更緊迫、受重視程度更高。故此,可將改革試點績效評估作為突破口,來提升全社會公共政策績效評估的整體水平。

            制定改革評價條例。國際經驗表明,成熟、完備的法律框架是績效評估成功的前提和保障。從法治角度看,改革試點績效評估就是以強制性法律規范評價、約束、規范、引導改革試點行為的“應然”模式和規則體系。它既包含對改革試點投入與產出的量化測量,又包含對改革試點行為正當性、合法性的價值判斷;既包括對改革試點行為的評價規范,又包括對評價結果的公布和運用以及對改革試點行為的反向指引。我國績效評估總體仍停留在抽象層次上,缺少具體的、可操作性的政策指導,更缺少相對成熟、完備的法律框架。“于法有據”是新時期推進改革的一項要求,因此建議擬定并出臺統一的改革試點評價條例(或辦法)。這樣有利于擺脫傳統模式下的自發性和隨意性,突破條塊分割體制和“信息孤島”現象,保障改革試點績效評估有效、持續、健康推進。

            形成多元評估機制。彼得·德魯克認為:“績效存在于組織外部。”因此,改革試點績效評估除了黨政機關的自我評估、上級評估外,還應當涵蓋公眾評估、專家評估和媒體評估等。官方評估方面,可進一步強化改革領導機構的頂層設計和總體協調作用,加強人大、政協對改革試點的績效評估與監督檢查作用。公眾評估方面,可通過社會調查、民意測驗等多種方式,定期征詢公眾、企業等受益主體對改革試點的滿意度。例如對公立醫院改革的績效評估,就必須格外重視患者的意見和建議。第三方評估方面,可采用改革專項財政資金方式購買服務,以增強第三方的公正性和獨立性,避免地方和部門“花錢評自己”。

            優化評價指標體系。拿什么作為績效的評估標準,人們往往各執己見。從這個意義上來講,所有改革者都會選擇合適的時機宣布改革取得成功。面對這個難題,波里特提出“拿目前的狀況與如果它不改革的狀況和改革之前的狀況進行對比”,這一觀點為各方所認同。從指標設置看,除了經濟投入、短期產出外,還應將社會公平、民生改善、政治清明、生態環保等納入其中。從測量方式看,單純的定量指標容易導致短期性,而定性指標則更多依賴于評估人員的主觀判斷。因此,建議將調研素材、案例分析、社會輿情和公眾滿意度、上級滿意度等主觀意見轉化為客觀指標,實現定量指標與定性指標的深度融合和優勢互補。

            強化評估結果運用。改革試點的評估結果,既可以對外公開也可以內部把握,但最終的落腳點必須是推動改革試點的績效改進。應當將評估結果與部門的獎勵及下一年的預算相掛鉤,與領導和公務員的職位晉升及評優、薪酬、末位淘汰等掛鉤,讓改革促進派受益、讓改革不力者受損。形成績效評估報告后,還應將評估結果反饋給部門和個人,以取得及時的回應;比較個人、組織、地區以及不同項目之間的績效水平,以擴大改革試點的競爭性;更加關注評估中發現的問題,有針對性地加以整改;以適當的方式反饋給公眾,使改革試點置于公眾的監督、評判之下。(賀海峰)

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