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          關于深化行政審批制度改革對現有存量編制影響分析的調研報告
          來源:廣東機構編制網 時間:2015-08-04

           廣東省機構編制委員會辦公室

           

          根據中央編辦關于召開聯合攻關研討會的有關要求,廣東省編辦具體承擔“簡政放權和深化行政審批制度改革對現有存量編制的影響分析”和“改變政府管理方式,加強事中事后監管對現有存量編制的影響分析”2個重點研究問題。結合我省政府職能轉變實際,考慮簡政放權、加強事中事后監管均與行政審批制度改革關系密切,我們積極聯合省安全監管局和廣州、東莞市編辦,主要對“深化行政審批制度改革對現有存量編制影響分析”這一問題開展了調查研究。

          我們認為,深化行政審批制度改革是影響編制需求的重要負向變量,即在GDP、常住人口、財政收入、區域面積、市場主體數等變量基本穩定的情況下,深化行政審批制度改革有利于人員編制的減少。但是,深化行政審批制度改革是比較宏觀的變量,需要和社會組織的數量及發育程度、行政管理信息化水平、行政流程優化、事中事后監管科學化、編制和財政供養人員管理規范化、人員素質水平提升等結合起來才能科學分析改革對存量編制的影響。

          一、向市場、社會放權的行政審批制度改革對現有存量編制的影響分析

          向市場、社會放權的行政審批制度改革主要體現為取消、轉移行政審批事項。2012年以來,廣東省省級共取消276項、轉移103項,平均每個行政部門減少行政審批事項7項。但是,這些取消、轉移的職能主要是履職方式的改變,行政部門的主要精力從審批向加強事中、事后監管轉變。

          (一)市場監管領域的基層部門面臨增編壓力。

          以省安全監管局為例,2012年行政審批制度改革前,該局共有行政許可和非許可事項27項,改革后僅有行政許可2項(其中取消6項、轉移4項,調整為日常管理2項、下放11項)。改革前,該局共有常駐辦證大廳的工作人員約6人,分別是承擔行政審批事項的處室派員、聘用人員或從所屬事業單位臨時調配人員;改革后,該局辦證大廳工作人員減為3人(不再借用事業單位工作人員)。改革后,該局認為,從短期看,需要針對取消、轉移的事項制定后續監管措施,需要培育、指導社會組織進行自律管理,并未減輕工作量;從長期看,由于企業主體地點分散、缺少事前審批門檻,從“坐著等、看文件”到“走出去、現場查”的轉變意味著管理難度加大,需要投入更多的時間、精力。據統計,2013年各地安全生產監管系統共監督檢查各類生產經營單位41.4萬個87.3萬次,查處事故隱患75.8萬項,實施行政處罰11999次,經濟處罰7774次;比2012年檢查量增長115%;但即使這樣,檢查覆蓋范圍僅達到全省市場主體數的1%。而且,改革后的監管面將繼續擴大,如對轉移的職業衛生技術服務機構資質認可,非煤礦山、危險化學品生產經營單位、煙花爆竹經營單位主要負責人和安全生產管理人員任職資格認定、安全生產中介機構(安全評價、安全培訓、安全檢測檢驗)資質認定等事項,需要增加對有關社會組織自律情況及有關技術、中介機構約1萬家的監管和對有關安全生產管理人員約4萬人的監管。

          以工商系統為例,為了解商事登記制度改革過程中加強事中事后監管的效果,我們選取廣州市番禺區工商局進行了調研。截至20145月,番禺區商事登記平臺向各個行政審批部門共推送分發信息3644條,上傳許可證1982份,僅占分發信息的54.4%(即約有46%的商事主體未辦理相關許可證),有多個部門上傳許可證為零。番禺區環保局認為,大約有70%的經營戶會在未辦理環保審批手續的情況下“搶跑”開業,邊營業邊補辦。番禺區交通局的統計,201414月,經營業戶在沒有辦齊審批許可手續的情況下,貨運行業、停車場行業分別約有48.8%22.2%的商戶搶跑開業。番禺區大港鎮統計數據顯示,20141月至4月,有照無證經營總數占無證照經營總數的31.8%,并且有照無證經營現象呈增長趨勢。可見,有照無證經營將成為今后各部門的監管重點和難點,而這直接要求提升監管反應速度、監管頻率和擴大監管范圍,帶來增編的壓力。

              由上可見,對比減少的審批人員明顯需要更多負責監管的人員編制。如果不配套進行監管體制創新,發揮社會各方面監管作用,切實落實經營者主體責任,加強事中事后監管對比取消、轉移審批事項將帶來增編壓力。

          (二)經濟調節、社會管理領域部門的影響存在差異。

          大部分經濟調節領域部門存在既取消、下放職能,同時又承接上級下放事項的情況,工作量兩相抵銷后,改革對這些部門存量編制影響不明顯。以省商務廳為例,2012年以來該廳共取消22項、下放7項,承接國家下放事項21項。該廳除需對取消事項承擔監管工作外、還需對下放的事項進行業務指導和人員培訓,并未減少工作量。同時,該廳需承接國家下放的21項事項,增加了工作量。與此情況類似,省發展改革委也承接國家下放事項22項,工作量增減不明顯。

          由于目前社會領域管制較少,有關行政部門的行政執法和具體監管任務較輕,改革對這些部門存量編制影響不明顯。

          長期維持計劃經濟管理模式的少數部門在行政審批制度改革后存在調整機構編制的空間。以省科技廳為例,該廳取消12項事項,轉移8項,下放1項,承接國家下放事項2項,原由行政部門包辦科技規劃和科研經費的履職方式逐步改革,需要激發市場、企業主體的自主性和積極性,存在盤活存量編制的空間。

          二、向下級放權的行政審批制度改革對存量編制的影響分析

          向下級放權的行政審批制度改革主要體現為下放、委托行政審批事項。2012年以來,廣東省省級共下放、委托176項。各地級以上市平均下放150余項。從調研情況看,除省直部門編制需求基本平衡外,市縣和鄉鎮編制需求矛盾比較突出。

          (一)下放事權對部分地級以上市部門編制需求提出挑戰。

          以安全監管系統為例,2012年以來省安全監管局下放的11項事項中,有9項由地級以上市安全監管部門承擔,工作壓力明顯增加。

          再以東莞市人防辦為例,該辦現有審批事項9項,承擔審批業務科室1個,人員編制34名,改革中將其“易地修建防空地下室的民用建筑項目許可”下放32個鎮街和2個園區行使。由于市人防辦在各鎮街沒有派出機構,鎮街也沒有相應的專門機構進行承接,更不能直接增加人員編制,目前只能通過由鎮街指定業務對口機構和內部調劑人員解決。同時,由于承接單位對此項業務之前從未接觸,相關人員的專業知識和技能短期內難以滿足工作需要,市級放權部門除繼續開展未下放的8項審批事項外,還增加了對34個承接單位人員培訓、指導和監督檢查的工作。因此,在編制總量不增的情況下,上級事權下放的工作需要與基層政府編制資源的相對不足的矛盾,在改革后相當一段時期仍將較為突出。

          (二)下放事權對縣(區、市)編制需求影響顯著。

          首先,縣級政府是行政審批制度改革的基層政府,大部分行政審批事項依法只能由縣級以上政府承擔,不能再下放到鎮街,導致工作量增加明顯。

          其次,縣級是有權進行行政執法和行政強制的基層政府,行政執法和監督檢查點多面廣。如廣州市番禺區文廣新局反映,目前全區文化經營單位涉及出版物經營、電影、網吧、娛樂場所等多個行業,商事登記制度改革后,申領工商營業執照的文化經營單位大大增加,而該局文化市場綜合行政執法隊編制人員僅有9名,對于如此地域廣、行業種類多、數量大增的文化市場經營業戶,該局的執法人員顯得數量偏少,人力物力財力明顯不足。又如廣州市番禺區衛生局反映由區衛生局發證的公共場所已達4000多家,加上無證經營的單位,監管對象數量龐大,但負責公共場所衛生監督的在編執法人員僅有7名,難以滿足監管需要。

          再次,一些地級以上市部門下放事權后,并未配套解決事權財權倒掛等體制性問題,導致上級部門編制多余,下級部門編制緊張的情況,如廣州市某區人社局反映,廣州市人社局下放了一些事權,但未“編隨事走”,目前僅廣州人社局勞動監察大隊就有100多人,一年內多次下來檢查,下級單位疲于應付。

          (三)部分事權下放增加鄉鎮街道的不必要人員編制需求。

          行政審批制度改革以來,伴隨部分縣(市、區)政府成立政務服務中心,各鄉鎮街道也相應組建了政務服務中心,并根據審批事項和業務的要求設置了窗口,承接了部分行政審批初審職能。以廣州市南沙區萬傾沙鎮為例,該鎮行政服務中心共12個人(主要是編外人員,每年區里有1-2萬辦公經費補貼)。該鎮反映,從2009年第一批事項下放,該鎮招聘用20多名雇員以來,目前雇員比2009年幾乎增加10倍,主要是因為上級下放的事項太多,增加了業務量。但調研反映,除公共服務類的事項如社保審批下放到鄉鎮方便了公眾外,其他審批事項在鎮街初審后又返回上級,導致來回審批,流程更加復雜,效率并沒有實質提高。如計生事項,從鎮初審到區審核一般需5天時間,村民往往會在鎮初審后自己去區里辦,當日可辦結,實際上浪費了一些行政資源。該鎮還反映,區里要求鎮服務中心增加服務企業的窗口,但鎮的企業少,且僅有“企業投資項目備案”一個事項,一年才辦理一個事項,完全沒有必要新設立服務窗口。因此,目前將行政審批事項下放到鄉鎮一級初審的做法從某種程度上增加了不必要的人員編制需求,值得評估和檢討。

          1:萬傾沙鎮政務中心窗口分布

           

          民政

          流動人口

          地稅國稅

          農合

          計生

          社保

          規劃建設辦

          出租屋管理

          窗口數

           1

            1

            1

            1

            1

           

             1

           

           

          2

           1

          2

           1

           2

            2

            2

            2

          三、審批制度改革配套措施對現有存量編制的影響

          (一)推進網上辦事大廳對存量編制沒有顯著影響。

          網上辦事在方便公眾的同時,增加了一些編制需求。主要原因有三:一是網上辦理事項仍需紙質文件存檔;二是大部份事項在網上受理后仍需按傳統程序在線下辦理,而工作人員必須經歷“外網受理—內網辦理呈批—外網公布”的環節,增加了工作量;三是對工作人員電子政務處理能力提出更高要求,客觀上增加了編制需求。

          (二)行政審批職能相對集中改革對存量編制沒有顯著影響。

           廣東省省、市、縣三級政府普遍開展了行政審批職能相對集中改革工作。主要是整合設立行政審批內設機構,將原分散在機關各業務機構的審批業務整合起來并獨立設置行政審批內設機構;整合設立政務服務中心,將原分散在各機關的辦事大廳整合起來形成集中辦公的區域政務服務中心。但是,這一做法并未明顯影響編制需求,原因有兩點:一是原分布在各業務機構的工作人員多為兼職負責審批事項,而成立獨立的審批內設機構又需要配備人員編制,因此存量編制只是結構上發生變化;二是整合后專門負責行政審批的機構往往成為“受理機構”,不僅需增派人員到政務服務中心值崗,具體審批業務仍需交由各業務機構辦理,反而增加了工作量和編制需求。

          (三)創新監管機制能夠緩解增編壓力。

          調研發現,加快建立健全科學高效的監管機制、明確監管標準,統籌利用部門間監管資源能夠有效緩解工作壓力。以廣州增城區安全監管局為例,該局根據對全區范圍內4萬多家企業的監管情況將監管對象分為ABC三類,檢查頻率分別為每年檢1次、2次、5次,既推動了企業自律性,增強監管的針對性,也降低了工作量。

          (四)優化辦事流程能夠減少增編需求。

          調研發現,通過簡化規范審批的辦理條件、申報材料、辦理環節等精簡審批程序,在行政審批事項、要件、流程、辦事指南、表單等方面實施標準化,推行并聯審批、串聯審批等機制創新,能夠促進審批提速增效,減少人員編制需求。如東莞市對145項行政審批事項和74項日常管理事項審批材料進行規范簡化,39個單位大部分事項審批時限壓減幅度達50%以上;在建設領域、投資領域推行“十證聯辦”“八方聯網”,實現部門資源的整合運用,有效節約了行政成本。

          (五)社會組織不夠健全影響控編減編力度。

          調研普遍反映將事權交由社會組織需要加強對其指導、培育、監管,并不能減少編制需求。一是社會組織公信力和社會認可度不夠。二是社會組織管理能力和代表性不夠。一些社會組織長期依附行政主管部門,在人員、辦公場所、經費等方面嚴重依賴行政部門,或者內部治理機制不夠完善,缺乏自律管理的業務素質和能力。三是一些社會組織的成員主要來自事業單位或國有企業,壟斷化色彩濃重。四是經費保障問題阻礙社會組織順利承接政府職能,職能轉移給行業協會承接后,一些社會組織對部分原屬政府部分免費或全部免費的資質認定事項采取了違規收費的措施,影響政府職能轉變。

           

           

           

           

          2 廣州零點公司調查社會各界認為社會組織遇到的困難

          企業和社會公眾調查情況

          社會組織調查情況

           

           

          (六)機構編制管理不夠科學規范影響盤活存量編制。

          目前,機構編制管理尚不夠科學化、規范化,導致改革與機構編制管理“兩張皮”,難以通過改革實現政府規模瘦身。一是機構編制審批決策時缺少成本—效益分析,導致行政審批制度改革時缺乏評估標準,不能進行配套的機構編制調整,尤其是事權下放后未配套解決事權財權倒掛等體制性問題,可能造成基層增編壓力。二是對長期借調、兼職、編制使用方向、編制結構化管理、政府購買服務、編外用人等尚缺乏明確規定或操作細則,影響對存量編制使用效益的判斷和調整。三是編制和人事管理結合不夠緊密,無法通過組織績效判斷人員績效,從而無法判斷編制使用效益,且“只能進不能出”的人事管理不夠靈活,難以建立動態調整機制。

          四、深化政府職能轉變盤活存量編制的工作建議

          (一)大力推進行政管理方式創新。

          一是優化政府監管機制。推動加快制定相關標準體系和制度規范,優化政府監管機制,創新監管方式;大力發揮金融機構、媒體、公眾等對市場主體的監管作用。二是推進電子政府建設。打通各部門各系統已建立的監管信息系統的壁壘,尤其是加快建設工商登記部門與各行業主管部門的信息溝通渠道,促成政府部門間監管信息共享、共用和聯動管理。三是繼續清理精簡行政審批事項。繼續減少和下放行政審批事項,重點是減少和下放企業投資、生產經營活動、社會事業準入、產品物品及信息消費等領域行政審批事項,減少資質資格許可和認定,減少和規范年檢(年審)、技術審查等事項。

          (二)大力培育和發展社會組織。

          一是加強對社會組織自律管理的宣傳。大力營造社會組織承接政府職能的輿論環境,收集報道有關成功案例和經驗,鼓勵企業和公眾信賴社會組織的自律管理。二是加快社會組織征信體系建設。通過對社會組織執行章程以及內部工作規則和程序、開展自律管理、投訴舉報等情況的評估和分析,并相應納入等級管理和政府購買服務體系管理,建立健全優勝劣汰的征信體系。三是多種方式培育發展社會組織。首先,大力推進社會組織無行政級別、無行政事業編制、無現職國家機關工作人員兼職等的“去行政化”,減少和清理社會組織對業務主管部門的依附關系。其次,加快降低社會組織登記門檻。減少審批條件,簡化登記程序,對經濟實體自愿發起和設立的行業協會商會給予政策支持。再次,探索實行“強制入會”制度。在市場競爭比較成熟的領域實行“強制入會”制度,在工商登記后即納入有關社會組織自律管理范疇,解決社會組織不能對非會員進行管理的體制性障礙。四是加強財政資金扶持。對原由政府無償提供的管理或服務事項,設置過渡期并繼續給予財政資金支持;對可由社會組織收費管理的事項,明確有關收費政策、標準和要求,對社會組織的經營性收費事項給予稅費減免或優惠,并加強對收費行為的監管;改革財政單一給予社會組織補助的方式,發展“以獎代補”、配比補助、慈善捐助等多種模式,培養社會組織自我造血能力。

          (三)加快探索政府績效綜合評價體系。

          建立健全行政問責制度和績效管理制度,改革考核評價制度和評估模式,加強政府對部門、上級政府對下級政府職責履行情況的評估和考核,建立健全根據政府績效評估結果調整機構編制的機制。加強對各類檢查考核的管理和統籌運用,切實減少上級違規干預下級機構編制和人員配備事項。

          (四)大力推進機構編制管理科學化規范化。

          一是大膽探索適應各地經濟社會發展的機構編制管理模式,綜合考慮地域、層級、行業、經濟社會發展水平、現有編制和人員情況,建立機構編制審批過程中成本—效益分析機制,合理調整和分配下達編制,切實解決總體空編和局部超編并存問題,實現編制資源配置的最優化。二是機構編制部門要會同組織、財政、人力資源社會保障等部門加強規范長期病休、單列、到齡改非、兼職、借調、混編混崗等管理機制,從制度上規范編制使用的條件、程序、結構等,進一步盤活用好編制。三是探索建立機關和財政補助事業單位的編外用人總量管理機制,由人事部門會同組織、編制、財政部門甄別編外用人的工作內容和性質,測算可由市場和購買服務提供的人員及經費,健全對編外用人的考核和管理,進一步規范編外用人,控制行政成本。

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