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          關于政府職能與機構編制內在聯系相關問題的調研報告
          來源:黑龍江省編辦 時間:2015-08-04

          黑龍江省編辦

           

              一、基本情況

          去年以來,黑龍江省政府連續進行了四輪集中清理,共計取消下放行政審批事項354項,其中取消207項、下放129項、調整18項(非行政許可審批調整為內部審批、行政確認),清理比例51%;非行政許可審批除與國家對應的20項將隨國家一并清理外全部清零;國務院取消下放事項中涉及對應取消的全部取消,應該承接的全部落實。目前建立了省級行政審批事項清單(340項)、省級初審和國家委托事項清單(67項),全部向社會公布。13個市(地)平均清理(取消、暫停實施、下放審批事項)比例為32.9%,其中大興安嶺、佳木斯、牡丹江、大慶、綏化等5個市(地)清理比例在40%以上。

          在行政審批事項大幅削減同時,省人大代表、政協委員曾提出精簡機構編制意見,省領導也有要求,我們對此問題非常重視,已經著手研究。結合本次中央編辦課題調研,為探索政府職能與機構編制的內在聯系,建立職能轉變與機構編制調整的聯動機制,我辦于8月向省發改委、工信委、教育廳等17個廳局及牡丹江市編辦發函調研,要求對簡政放權和深化行政審批制度改革,以及改變政府管理方式、加強事中事后監管對現有存量編制影響一并提出意見。按照中央編辦要求,下面重點介紹省住房和城鄉建設廳、省人力資源和社會保障廳及牡丹江市反饋情況,并對哈爾濱市正在進行的梳理職責精簡機構編制的做法進行簡要介紹,在匯總整體意見基礎上進行總結分析,提出建議。

          二、有關部門和地市的反饋情況

          (一)省住房和城鄉建設廳

          省住建廳認為,簡政放權和深化行政審批制度改革總體上對存量編制影響不大。省住建廳的主要職責在“三定”中表述為14個大項,62個條款,包含或涉及簡政放權和深化行政審批制度改革的項目僅有14個條款,通過2014年省直行政審批事項清理,保留的行政審批事項32項(保留行政審批18項、省級初審和國家委托審批項目14項),清理調整下放項目14項(取消和暫停實施項目8項、下放市地6項),行政審批項目數量上減幅較大,但清理和下放市地的大多是有等級層次區分的審批項目中二級或三級以下的子項目,這些項目雖然不同程度的取消、下放,但對應的行業管理職責和過程監管業務仍然存在,具體業務量沒有發生明顯地增減。另以房屋產權登記業務為例,今年省政府新成立不動產登記局,將住建部門房屋產權登記職能劃出,對于省住建廳而言,廳機關原本就不具備直接受理登記業務的職責,產權登記業務在處內工作業務上所占比重也微乎其微,職能劃轉后,產權產籍政策研究等宏觀管理職責仍在住建系統承擔,并沒有發生新的位移,所以對編制存量影響不大。目前廳機關承擔行政審批的部門審批業務全部由負責行業管理的工作人員兼職承擔,審批工作業務量僅占5%左右。

          部分行政審批取消或下放后,在行業管理上由重審批向加強事中事后監管轉移,將會對編制存量造成一定影響。以建設行政主管部門進行實體工程建設管理為例,行政主管部門在轉變職能前,以事前監管為主,依照企業提供的發改、規劃、土地等相關部門的審核要件核發施工許可證;而轉變職能后,以事中事后監管為主,企業具備開工條件后,建設行政主管部門要對施工過程進行監管,監管企業在組織施工過程中的質量安全、勞動用工、信用和履約情況,業務上的分工更加精細、專業化程序要求也更高。事前審批需要對提供要件的標準進行把關,而事中事后監管需要真正深入到事件中,加強調查研究、分析判斷和政策引導。這些變化對機關工作人員的專業要求、職責分工提出了更為細化的要求,全廳業務涉及城鄉規劃、住房建設和住房保障、工程建設、城市建設、村鎮建設、房地產業、建筑業、勘察設計咨詢業和市政公用事業等“一規、兩房、三建、四業”,僅市政公用事業涉及園林、供熱、污水垃圾等的數十個行業,按照原有的一個人管多個行業的狀況已經很難滿足事中事后監管新職能運行方式的要求。此外,住建系統在上一輪機構改革后,由于國家政策調整和省委省政府工作戰略重心轉移額外承擔了大量新的職能或者一些原有職能進一步加強加重,例如牽頭抓全省城鄉一體化、抓“三優文明”城市創建等等,只能在機關編制內先保證重點工作用人需要或從所屬事業單位抽調人員工作。

          (二)省人力資源和社會保障廳

          簡政放權對現有存量編制的影響甚微。目前,省人社廳負責98項行政管理工作的政策調研及組織實施,其中,行政審批事項僅14項(先后取消6項、下放3項、暫停實施3項)。取消調整項目僅涉及6個業務處和1個事業單位。其中,職業能力建設處下放1項、暫停實施1項,該處存量編制5人;公共就業服務處下放1項、取消1項、暫停實施1項,該處存量編制4人;人力資源市場處下放1項、取消1項,該處存量編制5人;勞動關系處取消3項,該處存量編制 6人;對外合作與對俄工作處取消1項,該處存量編制 4人;省人力資源和社會保障信息中心取消暫停實施1項,該單位存量編制13人。

          被取消調整的行政審批事項在全廳所承擔的全部工作中所占比重很小,具體到業務處(室)所占工作份額亦不大。以職業能力建設處為例,該處在編5人,在今年公布行政審批清理結果中,該處保留了中外合作職業技能培訓機構審批職業技能鑒定所(站)審批兩項職能,暫停實施職業培訓定點培訓機構審批,下放了民辦職業技能培訓學校審批。盡管如此,該處的工作量無明顯減輕。根據三定規定,該處承擔的主要行政職能有擬訂城鄉勞動者職業培訓規劃和政策并組織實施;擬訂勞動預備制度實施辦法,建立健全勞動預備制度;擬訂高技能人才、農村實用人才培養和激勵政策及發展規劃;擬訂各類職業培訓機構發展規劃和管理規則;組織和實施職業技能國家標準,建立和完善職業技能資格制度;擬訂職業技能鑒定政策;擬訂職業技能競賽相關政策等。全省600余所民辦職業培訓學校整體辦學基礎還較薄弱,辦學水平還不高,辦學質量和層次參差不齊,仍未杜絕非法辦學、違規招生等現象。民辦職業技能培訓學校審批下放后,需要進一步加強監管和對市地的指導,該處人員編制還略顯緊張。

          改變政府管理方式,加強事中事后監管對現有存量編制顯現擴充需求。一方面,行政審批改革將以前的行政事項被動式審批轉變為現在的主動式服務,將坐在辦公室等著審批轉變為主動下基層指導服務。改變傳統工作方式,要求政府職能部門深入基層了解第一手資料,進一步做好各項行政審批的宏觀管理和監督檢查,這就形成了有限存量編制與繁雜具體工作之間的矛盾。另一方面,審批事項取消調整后,對省級行政部門來講,并非工作職能的減少,而是由行政審批轉變為日常管理,更要加強實地考察調研,由此也加大了行政管理部門的實際工作量。以本次行政審批清理中取消勞務派遣用工崗位審核為例,在轉變管理方式后,工作量反而大大增加。按照2013年新修訂《勞動合同法》及《勞務派遣管理暫行規定》規定,用工單位使用的被派遣勞動者數量不得超過其用工總量的10%但違規現象時有發生。目前,我省有勞務派遣用工企業800多戶,勞務派遣工16萬余人,通信、郵政、石油等行業超出三性崗位和超比例使用勞務派遣,勞務派遣同工不同酬等問題突出,勞務派遣管理難度較大。按照國家規定,勞務派遣用工兩年過渡期即將結束。從明年開始我省將定期開展勞務派遣用工專項監督檢查,從目前情況看,對全省1000多戶勞務派遣單位和800多戶勞務派遣用工單位,開展一次全面的監督檢查大約需要2個月左右的時間,加之監督企業整改,所需時間和精力更大,現有編制人員很難滿足監督檢查需要。

          (三)牡丹江市反饋情況

          經過連續幾輪的審批制度改革,牡丹江市市本級行政審批事項由2000年的1500項減至目前的277項(含中省直單位),共減少1223項。審批項目減少了,但這并不說明政府的工作量減少了,從政府五項職能的科學定位看,對以往政府職能錯位、缺位的地方,需要通過“補位”把職責行使起來。市政府工作部門平均一科3人,審批職能削減,沒有哪個科室的職能整體拿掉。同時加強事中、事后監管使一些行政管理的空白逐步納入日常管理日程。另外,還承接國家和省里下放的行政審批事項共有129項。以市工信委為例,市工信委行政審批事項由2001年的62項減至目前的2項。從市工信委職能看,審批雖然減少了,但其承擔的工作任務仍很繁重。牡丹江市作為黑龍江省東南部中心城市,特點是工業立市,工業門類齊全,存量基礎較好,近年來工業增長強勁,監控企業運行的工作量大。橫向要協調電力、鐵路、電信等行業和政府相關部門,縱向需對應省工信委的33個處室、省中小企業局和各行業協會以及指導所屬5個市(縣)縣域經濟發展工作。還有處理和解決后企業化改制時代的大量遺留問題。2013年牡丹江市的石化、輕紡、機械冶金、建材等4個行業協會進行體制改革,由獨立運行轉為由市工信委管理和指導,也進一步增加了工信委的部門職責。

          在統籌推進減職能、減編制的微調中,應避免“一刀切”,要綜合考慮,科學把握,充分體現決策的力度,實施的尺度和部門的承受度。從牡丹江市的實際情況看,精簡編制還應綜合考慮如下因素:一是現有編制存量偏少。牡丹江現有行政編制5543名,其中政法行政編占2895名,市政府工作部門平均一科3人。4個區政府工作部門有編制381名,每個區政府行政編制平均在95個左右,工作部門平均為16個左右,每個部門編制3-5名。二是以往政府部門由于自身編制不足,行政執法職能多依靠其所屬事業單位履行,依據政府和事業單位分類改革要求,行政執法職能要回歸政府機關,從事行政執法的事業單位人員進入行政編制,同時卻規定行政編制不能突破現有存量,使得這部分事業單位人員理論上可劃入政府序列,但受政府行政編制總量限制,實際上無法操作。

          (四)哈爾濱市優化職責精簡機構編制的實踐情況

          去年,哈爾濱市物價監督管理局在開展群眾路線教育實踐活動中,主動查擺、剖析了在職能、職責方面存在的突出問題,通過梳理整合職能,合并處室等,精簡人員編制比例18.9%。市委市政府主要領導充分肯定這一做法,要求在全市推廣。哈爾濱市編辦為落實好上級編委的工作要求和市領導的指示精神,提高機構編制資源整合調劑的科學性和針對性,嘗試將部門職責細化成工作事項,繼而量化成工作任務量,再通過對任務量與每個編制匹配情況的對比分析,評估出一個部門工作飽滿程度與編制的適應性關系,在此基礎上估算出可用于調劑的編制數量。為此選取目前編制較多、系轉變職能和下放權限重點或職能應弱化的發改、工業和信息化、商務、住房保障、糧食等5個部門作了模擬評估,初步測算尚有15%左右富余編制及人員。據此提出職責整合或弱化的部門,行政編制精簡比例為15%左右;其他部門行政編制精簡比例10%左右,收回的人員編制視工作需要全市調劑使用,并下發了《哈爾濱市機構編制委員會印發關于完善市政府工作部門“三定”規定工作實施方案的通知》(哈編發〔201340號),在市政府分管領導的親自組織和審核把關下,全力推進這項工作的深入開展。編辦對2010年以來市編委批準的部門“三定”規定的主要職責進行了全面梳理和細化,現已全部完成了納入完善“三定”工作范圍的43個部門主要職責分解細化工作事項的現狀審核工作,在部門上報近萬項職責事項基礎上共梳理細化出部門現承擔職責事項5584項,并初步按行政審批(許可)類、行政執行類、行政執法類、行業指導與監督服務類、內部管理類職能分類標準進行了“裝筐”。之后,市政府專題會議調整明確了新的標準,按公共決策與行政指導、行政審批與行政確認、行政處罰與行政強制、行政給付與公共服務、行政征收與行政征用、內部管理進行分類,編辦按新標準再次對部門職責事項重新“裝筐”。在上述工作基礎上,要求部門提出職責事項調整和優化內設機構、人員編制的意見,目前已完成了22個部門的職責事項調整審核意見。

          三、有關情況分析與建議

          通過對各部門和市地反饋意見進行匯總和分析,形成以下幾點認識。

          (一)由重審批向加強事中事后監管轉移,對現有存量編制勢必會產生明顯的擴充需求

          事前審批與事中事后監管有很大區別。首先,傳統方式的事前審批是政府部門依據服務對象提供的相關要件進行審查報批,采取的是時間節點式的管理模式,而若轉為事中事后管理,政府部門的管理方式將轉化為過程式的監管模式,監管時限更長。其次,政府事前監管與事中事后監管在工作量上相差比較懸殊。真正實現轉變,要求政府部門被動式審批轉變為主動式服務,將坐在辦公室等著審批轉變為主動下基層監督檢查、指導服務,要求政府職能部門深入基層了解第一手資料,要加強實地考察調研,由此也加大了政府部門的實際工作量。以前重審批,工作量有限,如真正向事中事后監管轉移,把工作做到位,工作量勢必會有明顯增加,很多部門不是要減編制,而是要增加編制。

          (二)從簡政放權角度精簡機構編制面臨的客觀障礙因素

          多數廳局反映行政審批項目的精簡下放對政府職能部門實際工作量和存量編制未產生實質性影響。主要理由:一是行政審批項目的精簡下放僅僅是工作任務的一小部分,占比重很小;二是有些清理和下放市地的大多是有等級層次區分的審批項目中二級或三級以下的子項目,這些項目雖然不同程度的取消、下放,但對應的行業管理職責和過程監管業務仍然存在,具體業務量沒有發生明顯地增減。三是精簡下放行政審批項目分散在各處室,工作量難計算。目前,我省單獨成立審批處的只有新聞出版廣電局,4個人承擔全局審批工作,雖審批權限下移了,但兼有對審批項目績效評估的職責,加之窗口日常服務的內容,任務量沒明顯減少。四是一些審批由事業單位承擔,如省農委,取消的14項中,有4項原由機關處室承擔,其余10項由所屬事業單位承擔。下放的6項行政審批,大部分也是由事業單位承擔。五是與新增加職責不可比。省文化廳、環保廳、工商局等都提出職責大幅增加編制不足問題。六是在原有編制緊張情況下又承接上級下放的行政審批事項,并沒有增加編制。七是精簡的審批項目有部分原來就沒有實施,因此不能根據減少的審批項目數量測算減少的工作量。

          (三)精簡機構編制面臨的主觀因素

          本次調研,沒有一個部門反饋簡政放權和深化行政審批制度改革對存量編制影響大,應該減少現有存量編制,提出很多客觀理由。而試圖通過對取消下放的行政審批事項的工作量進行量化計算,難度很大,而且同樣難以得到客觀真實的數據,可見單從簡政放權角度精簡機構編制操作困難很大,這主要是源于主觀因素。西方經濟學家分析,政府和政府官員由于利益的趨動其本身就內含著自我擴張的渴望和沖動,因為政府規模的擴張在一定意義上就意味著政府和政府官員權力的擴張。在機構編制工作中反映的是,個別單位領導把多設一個機構多要幾個編制作為業績,甚至是炫耀的資本;而相反要減少機構和編制則會設置莫大的阻力和干擾。有權有利的職能大家爭,無權無利的大家推,有空編的政府部門也在不停地申請增加編制。這些人為因素是精簡機構編制難以避免的障礙。

          (四)簡政放權是精簡機構編制的一個重要依據

          毋庸置疑,取消下放審批權限減少了部門的工作量。取消審批權限,一部分屬于不需行政機關再審批、再監管的,如公民、法人或者其他組織能夠自主決定、市場機制能夠有效調節、行業組織或中介機構能夠自律管理的事項,這方面減少工作量是明顯的;另一部分屬于需要行政機關采用事中、事后監督的,這在一定程度上也是減少了工作量,因為即使有前置審批也應該加強事中事后監管。調研中,一些部門反映情況把前置審批和加強事中事后監管分割開來,這是以往用前置審批代替事中事后監管的錯誤觀念。而下放的審批事項,有的需要上級部門加強監管,如食藥部門對下監管不能放松,但其他部門,特別是類似資質、資格審核類的審批,則不需上級部門進行太多的管理。從調研情況看,從簡政放權入手精簡編制操作困難,主要是對具體審批項目甄別分類困難,難以統一標準。另外,從減少的審批數量(項數、次數),轉化到減少的時間量,在轉化到節省的人數或編制數過程復雜,加之上述所提精簡機構編制面臨的主、客因素,也很難得到準確數據。定量分析困難,但可以采取定性分析辦法,將簡政放權作為精簡編制的一個重要因素考慮,與部門溝通協調。實際上,在本次機構改革組建食藥局、衛計委、新聞廣電局過程中,已將簡政放權情況作為確定編制的一個因素考慮。今年,省政府新成立不動產登記局,將住建部門房屋產權登記職能劃出,盡管這項職能主要由其事業單位承擔,但考慮省住建廳取消下放審批事項較多,也劃出1名編制。牡丹江市編辦為解決開發區等單位編制急需,綜合考慮審批職能變化、空編存量、機構改革合并等因素,對財政、衛計委等16個部門分別精簡1-3名編制,共收回25名編制,統籌配置,橫向調劑。從上述理論和實踐看,簡政放權確實是精簡編制的一個重要依據。

          (五)通過優化職能統一精簡機構編制

          隨著經濟社會不斷發展變化,新的需求不斷出現,原有需求有的會因為條件變化而失去存在的理由。從這個角度分析,政府部門機構編制規模永恒不變是不存在的,應該隨著職能的轉變動態變化。傳統管理體制下形成的機構設置結構要通過撤并整合進行調整,理順關系,以便有效發揮職能作用,同樣人員編制規模也應隨之在部門或單位間調整。隨著職責變化,機構編制有增有減本是正常,但現實工作中常常是加法被催著做,減法卻很難做成。為實現有增有減的結構調整目的,便于操作,可考慮先整體統一精簡,再適當調整補充,避免攀比。具體操作可借鑒哈爾濱市通過優化職責精簡機構編制的做法,從整體理順職責入手,整合內設機構,按公共決策與行政指導、行政審批與行政確認、行政處罰與行政強制、行政給付與公共服務、行政征收與行政征用、內部管理的標準分類,統一確定機構編制精簡比例,職責整合或弱化的部門精簡比例幅度大一些,收回的人員編制視工作需要省內調劑使用。對職責加強部門可在精簡中給予特殊考慮,也可以之后再調劑補充。我辦去年曾進行過測算,考慮部門承受能力,省政府部門平均精簡比例可把握在5%左右。建議中央編辦在本次調研總結各地經驗基礎上出臺相關政策,指導地方有序推進機構編制調整工作。我們也將進一步跟蹤總結哈爾濱市等地做法,適時推廣和啟動這項工作。

           

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