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          深化行政審批制度改革對現有存量編制的影響
          來源: 時間:2015-08-04

          河北省編委辦

           

          黨的十八大提出了“深化行政審批制度改革,繼續簡政放權,推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”的改革任務。為了落實這一改革任務,本屆中央政府大力推進行政審批制度改革,在一年多的時間里,就取消和下放了632項行政審批事項。與中央政府的行動相呼應,地方各級政府也紛紛取消了一批行政審批事項。本課題關注的問題是行政審批事項的取消和下放對地方政府現有存量編制的影響。

          一、課題研究的思路和方法

          (一)基本假設

          本課題研究的預定假設是:“行政審批項目取消和下放后,會空出一定行政編制”,這一假設符合人們的直觀感覺。課題研究的主要任務是對這一假設進行驗證。為了驗證這一假設是否成立,同時對研究行政審批項目的取消下放對行政編制的影響程序進行定量分析。

          按照中央編制聯合攻關的要求和課題研究的實際需要,我們將選取兩個視角來開展分析研究:一是以行政審批事項取消和下放比較多的部門從微觀視角進行個案分析;另一個是從省級政府的宏觀視角進行綜合分析。

          (二)研究對象選擇

          本課題將以省級政府具有行政審批權的行政機構為研究對象。之所以選擇省級政府的行政機構作為研究對象,主要是考慮到:省政府處于承上啟下的位置,是連接中央和地方的橋梁。中央政府下放的眾多行政審批事項都下放到省一級,同時省級政府也取消和下放了大批行政審批事項。行政審批事項的承接、下放和取消,使得省級行政審批數量變動較大,這無疑為觀察行政審批制度改革對現有存量行政編制的影響提供了一個有利視角。

          (三)研究數據的收集和使用

          20148月,河北省機構編制委員會向56個具有行政審批權的省直行政機構下發了《關于行政審批事項情況調查的通知》,要求各行政機構認真填寫并按時反饋調查表。截止20149月底,共收回調查表32份,回收率占57%。本次調查的內容包括:

          1.各部門是否有行政審批大廳以及大廳辦理行政審批事項的人員數量;

          2.各部門自2013年以來到20146月底取消、下放和接受的行政審批數量;

          3.各行政機構2013年各個行政審批事項的詳細情況,包括每個事項的名稱、2013年辦理的總件數、辦理審批事項需要經過的主要環節、所涉處室、經辦人數、每人處理一個申請件的平均工作量(以小時為單位)等,具體見下表:

          行政審批事項(名稱)

           

          行政審批事項類型

           

          2013年審批該事項的總件數

           

          當前狀態

          保留□取消□下放□

          該事項從受理到審批的處理流程及工作量

          環節

          所涉處室

          經辦
          人數

          每人處理一個申請件的平均工作量

          環節一

           

           

           

          環節二

           

           

           

          環節三

           

           

           

          在收到反饋材料后,課題組成員對材料進行了認真的梳理、歸納、分析,并對相關數據進行了標準化。

          (四)分析方法

          依照行政許可法的規定,行政機關在辦理行政審批時一般要經過受理、審查、決定以及送達決定等環節,每個環節的工作都要占用一定的編制。其中在審查環節,需要對申請材料的實質內容進行核實的,行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。決定環節,一般由部門主管領導做出。這樣,行政機關辦理一個行政審批事項一般需要四個以上經辦人。如果行政審批需要經過聽證、招標、拍賣、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審等特別程序的,需要的工作是將更大,也可能需要外部專家等人員的介入。一個部門辦理行政審批實際工作量取決于如下變量:

          1.部門每年需要辦理的行政審批的數量。在其他條件不變的情況下,行政審批數量越多,工作量越大。

          2.每個申請件的平均辦理時間。該時間由各個環節的工作量累計而成。

          3.每個環節的辦理時間。該時間由各人花費在一個申請件的時間累計而成,各人花費在一個申請件的時間按一般情況估算平均值。

          通過以下公式用各部門統計數據計算出該部門的全年行政審批工作量:

          1

          2

          公式(1)用來計算部門一年中的行政審批工作量,其中:字母W表示部門用于行政審批的工作量;表示第i個審批事項2013年報送的申請件數量;表示第i個審批事項的平均辦理時間。

          公式(2)用來計算每個審批事項的平均辦理時間,其中:表示第i個審批事項的平均辦理時間;表示第j個工作人員用在一個審批件的工作時間。

          以上工作量均以小時為計量單位。對于每個工作人員來說,一年中雙休日共計104天、法定節假日共計11天。這樣,每個工作人員全年實際工作日是36510411250(天)。根據《勞動法》勞動者每個工作日的工作時間是8小時的規定計算,一個工作人員一年的滿負荷工作時間是250×82000(小時)。

          通過計算取消和下放的行政審批事項在總體工作量中所占的比重,測算行政審批事項的取消和下放對部門存量編制的影響。

          在測算過程中,只計算機關業務公務員用于行政審批事項的工作量,以下人員用于行政審批事項的工作量不包含在內:1、行政大廳接收申請;2、事業單位辦理行政審批相關事項;3、外邀專家的評審、實地考察等活動;4、部門領導審查簽批。

          二、行政審批制度改革對政府部門存量編制的影響

          (一)從部門的視角分析

          按照中央編辦聯合攻關課題要求,要選一個部門從部門的角度進行分析。為提高樣本的代表性,我們選擇了兩個部門,一個是行政審批事項比較分散的部門,一個是行政審批事項相對集中的部門。

          1、部門案例一

          該部門行政審批事項清單如下:

          序號

          審批事項

          2013年審批情況

          狀態

          辦理

          件數

          每件標準化工作時間

          工作時間

          合計

          1

          事項一

          67

          16

          1072

          保留

          2

          事項二

          3

          4

          12

          保留

          3

          事項三

          28318

           

          0

          保留

          4

          事項四

          0

          6

          0

          保留

          5

          事項五

          0

          8

          0

          保留

          6

          事項六

          103

          4

          412

          保留

          7

          事項七

          0

          10

          0

          保留

          8

          事項八

          35

          1

          35

          保留

          9

          事項九

          27

          2

          54

          保留

          10

          事項十

          45

          4

          180

          保留

          11

          事項十一

          42

          4

          168

          保留

          12

          事項十二

          0

          8

          0

          保留

          13

          事項十三

          0

          4

          0

          保留

          14

          事項十四

          11973

           

          0

          保留

          15

          事項十五

          65

          6

          390

          保留

          16

          事項十六

          7

          8

          56

          保留

          17

          事項十七

          41

          4.5

          184.5

          保留

          18

          事項十八

          179

          2

          358

          保留

          19

          事項十九

          0

          8

          0

          保留

          20

          事項二十

          1

          7

          7

          保留

          21

          事項二十一

          0

           

          0

          保留

          22

          事項二十二

          0

          6

          0

          保留

          23

          事項二十三

          215

          1

          215

          保留

          24

          事項二十四

          3

          2.5

          7.5

          保留

          25

          事項二十五

          203

          3.5

          710.5

          保留

          26

          事項二十六

          9

          4

          36

          取消

          27

          事項二十七

          0

          4

          0

          取消

          28

          事項二十八

          0

          25

          0

          取消

          29

          事項二十九

           

           

          0

          取消

          30

          事項三十

          0

          12

          0

          取消

          31

          事項三十一

          0

          12

          0

          取消

          32

          事項三十二

          0

          3

          0

          取消

          33

          事項三十三

          0

          1.5

          0

          取消

          34

          事項三十四

          597

          1.5

          895.5

          取消

          35

          事項三十五

          2

          4

          8

          取消

          36

          事項三十六

          1183

          1

          1183

          取消

          37

          事項三十七

          0

          12

          0

          取消

          38

          事項三十八

          0

          12

          0

          取消

          2013年該部門行政審批工作量

          5984

           

          注:事項三和事項十四全部在行政審批大廳現場辦結;事項二十一從未有人申請;事項二十九為日常監管,無法統計具體件數;

          該部門2013年共有38個行政審批事項,涉及6個處室和1個專門小組,總工作量5984個個人工作時,約合3個專業人員年工作量。截止目前,取消13項行政審批事項,可節約2114.5個個人工作時,約合一個人的工作量。

          2013年的38個行政審批事項中,有15個全年無申請,有5個全年申請件數在10個以下。在取消的12個行政審批事項中,有82013年全年無申請,有22013年全年申請件不足10個。

          2、部門案例二

          該部門行政審批事項清單如下:

          序號

          審批事項

          2013年審批情況

          狀態

          辦理

          件數

          每件標準化工作時間

          工作時間

          合計

          1

          項目一

          4

          4

          16

          保留

          2

          項目二

          1

          4

          4

          保留

          3

          項目三

          4

          12

          48

          保留

          4

          項目四

          40

          12

          480

          保留

          5

          項目五

          0

          4

          0

          保留

          6

          項目六

          2

          13

          26

          保留

          7

          項目七

          4

          18

          72

          保留

          8

          項目八

          1

          30

          30

          保留

          9

          項目九

          0

           

          0

          下放

          10

          項目十

          6

          30

          180

          保留

          11

          項目十一

          3

          30

          90

          保留

          12

          項目十二

          13

          36

          468

          保留

          13

          項目十三

          0

           

          0

          下放

          14

          項目十四

          3

          14

          42

          保留

          15

          項目十五

          0

           

          0

          取消

          16

          項目十六

          0

          14

          0

          保留

          17

          項目十七

          0

          14

          0

          保留

          18

          項目十八

          0

           

          0

          取消

          19

          項目十九

          0

           

          0

          下放

          20

          項目二十

          120

          30

          3600

          保留

          21

          項目二十一

          76

          30

          2280

          保留

          22

          項目二十二

          30

          30

          900

          保留

          23

          項目二十三

          4

          30

          120

          保留

          24

          項目二十四

          0

          30

          0

          保留

          2013年該部門行政審批工作量

          8356

           

          該部門2013年共有24個行政審批事項,全部集中在一個處,總工作量8356個個人工作時,約合4個專業人員年工作量。截止目前,取消2項、下放3項行政審批事項,這五項2013年均沒有申請件,工作量無變化。

          2013年的24個行政審批事項中,有9個全年無申請,有10個全年申請件數在10個以下。取消或下放的5個行政審批事項,2013年均沒有申請件,取消或下放對該部門工作量沒有影響。

          (二)河北省直行政機構的整體情況分析

          行政審批制度改革主要涉及行政審批的取消和下放。課題組從兩個方面研究取消和下放的行政審批對各部門工作量的影響:

          1、歷年來行政審批事項變更情況及其對單位工作量的影響。

          課題組以2012年以來歷次取消和下放的行政審批目錄為依據,對參與本次調查并認真反饋調查數據的32個具有行政審批職責的省直行政機構進行了分析,分析情況見下表:

          行政機構

          行政審批事項變化情況

          審批事項取消下放對工作量的影響

          目前保留(件)

          取消

          (件)

          下放

          (件)

          省質監局

          15

          3

          3

          影響較小

          省林業廳

          24

          3

          5

          影響較小

          省發改委

          25

          13

          13

          影響較小

          省食品藥品監督管理局

          46

          1

          2

          影響較小

          省民政廳

          12

          7

          2

          影響較小

          省教育廳

          18

          11

          1

          影響較小

          省國家安全廳

          1

          0

          0

          無影響

          省糧食局

          3

          0

          0

          無影響

          省體育局

          5

          2

          1

          無影響

          省商務廳

          38

          2

          1

          影響較小

          省新聞出版廣電局

          44

          1

          6

          影響較小

          省財政廳

          17

          0

          1

          無影響

          省工商局

          10

          0

          4

          影響較小

          省公安廳

          13

          3

          4

          影響較小

          省農業廳

          35

          11

          11

          影響較小

          省文物局

          19

          2

          3

          影響較小

          省旅游局

          3

          0

          0

          無影響

          省鹽務局

          5

          1

          0

          無影響

          省工業和信息化廳

          4

          6

          0

          影響較小

          省司法廳

          11

          0

          1

          無影響

          省安全生產監督管理局

          17

          4

          3

          影響較小

          省知識產權局

          2

          0

          0

          無影響

          省無線電管理局

          9

          0

          0

          無影響

          省地理信息局

          9

          0

          0

          無影響

          省交通運輸廳

          47

          9

          5

          影響較小

          省地方稅務局

          18

          0

          0

          無影響

          省統計局

          4

          0

          0

          無影響

          省機關事務管理局

          3

          0

          0

          無影響

          (注:上述審批事項是部門所承擔的全部行政審批事項,包括由下屬事業單位承擔的審批事項)

          從上表可以看出,近年來取消和下放的行政審批事項對各部門的工作量無影響或影響較小。

          2、截止到20148月底,行政審批事項較2013年底的變更情況及其對單位工作量的影響。

          課題組對參與本次調查并認真反饋調查數據的32個具有行政審批職責的省直行政機構的行政審批事項逐項進行了分析,分析情況見下表:

          行政機構

          行政審批事項變化情況

          審批事項取消下放對工作量的影響

          保留(件)

          取消

          (件)

          下放

          (件)

          新承接

           

          省質監局

          15

           

          1

           

          影響較小

          省林業廳

          22

          5

          8

          2

          影響較小

          省發改委

          25

           

           

           

          無影響

          省食品藥品監督管理局

          52

           

           

           

          無影響

          省民政廳

          12

          4

          1

           

          影響較小

          省教育廳

          3

           

           

           

          無影響

          省國家安全廳

          1

           

           

           

          無影響

          省糧食局

          1

           

           

           

          無影響

          省體育局

          11

           

           

           

          無影響

          省商務廳

          22

           

           

           

          無影響

          省新聞出版廣電局

          39

           

           

           

          無影響

          省財政廳

          8

           

           

           

          無影響

          省工商局

          11

           

          1

           

          無影響

          省公安廳

          16

           

           

           

          無影響

          省農業廳

          23

           

           

           

          無影響

          省衛生和計劃生育委員會

          26

           

          12

           

          影響較小

          省文物局

          8

           

           

           

          無影響

          省旅游局

          4

           

          1

           

          影響較小

          省鹽務局

          3

           

           

           

          無影響

          省工業和信息化廳

          6

           

           

           

          無影響

          省司法廳

          13

           

           

          2

          無影響

          省安全生產監督管理局

          15

          2

           

           

          影響較小

          省知識產權局

          2

           

           

           

          無影響

          省無線電管理局

          8

          5

          1

           

          影響較小

          省地理信息局

          9

           

           

           

          無影響

          省交通運輸廳

          19

          2

          3

           

          影響較小

          省地方稅務局

          15

           

          1

           

          影響較小

          省統計局

          4

           

           

           

          無影響

          省機關事務管理局

          1

           

           

           

          無影響

          (注:上述審批事項是各部門機關所承擔的行政審批事項,不包括由下屬事業單位承擔的審批事項)

          課題組運用前述分析公式:(1和(2對省政府各部門逐一進行了分析。通過研究分析發現:雖然多數部門都存在行政審批的取消和下放的情況,但行政審批事項的減少并沒有對各部門的工作量產生多大影響,從而也不對部門的行政編制產生多大影響。

          (三)結論

          1、行政審批事項的多少與機關的工作量具有正相關關系。即:行政審批事項的多少影響著機關工作量的大小,從而在一定程序上也影響著機關編制的數量。也就是說,取消或下放行政審批事項可能減少機關的工作量。但這種相關關系是弱相關關系,更不是成比例的關系,也就是說,不一定下放兩個事項就比下放一個事項減少更多的工作量,從而更大地影響著編制。這是因為,行政審批事項的繁簡程度不同,申請數量差距巨大,所以下放不同的審批事項,對工作量的影響截然不同,從而對人員編制的影響也不同。

          2、行政審批項目的取消和下放對特定部門的現有存量編制影響甚小。雖然從理論上講,行政審批項目的多少與部門的總體工作量具有正相關關系,從而影響到人員編制數量,即取消和下放的行政審批項目越多,所需要人員編制越少,因而會空出一定的行政編制。但通過上述實證分析,我們在部門的層面上,這樣相關關系的影響并不明顯。其原因:一是某些機構在取消和下放行政審批事項的同時,也承接國務院各行政機構下放的審批事項,新承接的職責在一定程度上抵消了因行政審批事項的取消和下放所釋放工作量。二是對行政審批分散在不同處室的部門來說,盡管總體來看可能減少了一兩個人的工作量,但分開看,則只是一個人工作量減少了少許而已,難以有效地釋放人員編制。三是下放和取消的行政審批事項一般申請數都不大,對工作量的影響極其有限。

          3、省級政府現有存量編制不受目前行政審批項目的取消和下放的影響。我們認為,就省級政府現有存量編制而言,其不受或不應當受行政審批事項的取消和下放的影響,即“行政審批項目取消和下放后,會空出一定行政編制”在省級政府層面并不成立。其原因,一是編制是根據職能來確定的,取消和下放行政審批事項僅僅是管理方式的變化,省政府的職能并沒有減少,因此不會空出編制。二是與部門層級視角相同,在取消和下放行政審批事項的同時,也承接國務院下放的審批事項,新承接的職責在一定程度上抵消了因行政審批事項的取消和下放所釋放工作量。三是行政審批事項僅僅是省政府工作任務很少的一部分,其減少對省政府工作量的影響不會太大。四是行政審批事項取消和下放以后,后續的監管任務相應增加,有些甚或增加的工作量超過了因取消和下放行政審批事項減少的工作量。

          三、關于深化行政審批制度改革和建立職能轉變與機構編制聯動機制的幾點思考

          (一)深化行政審批制度改革的著眼點在于推動政府職能轉變而不是減少機構編制

          政府職能轉變涉及三個方面:一是政府職能觀念的轉變,二是行政權力配置上的改變[1],三是行政權力行使方式的改變。在如何實現政府職能轉變這個問題上,我國先后有兩個不同思路。早期的思路是通過機構改革推動政府職能轉變,這種思路的著眼點在于對行政權力配置上的改變,體現在技術層面就是精簡機構數量和人員編制。經過上個世紀末期多次機構改革,地方各級政府從機構到人員編制都得到了大幅精簡,以至于目前各級政府的行政部門普遍反映缺少編制。從實踐來看,這種通過機構改革推動政府職能轉變的做法,雖然取得了一定效果,但整體效果不明顯。

          目前的思路是通過行政審批制度改革推動政府職能轉變。黨的十八大明確提出“深化行政審批制度改革,繼續簡政放權,推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。”2013年新一屆中央政府成立以來,國務院提出將行政審批制度改革作為推動政府職能轉變的“突破口”和“抓手”,決心“趟出一條路子”,并大量取消和下放行政審批事項。

          通過對取消和下放行政審批事項對省級政府及其各個部門工作量的影響分析,課題組認為,行政審批制度改革的目標不應定位在機構編制的縮減,而應定位于構建良好的政府職責體系,完成通過行政審批制度改革推進政府職能轉變的使命。基于此,我們認為目前我國的行政審批制度改革應著重解決兩個問題:一是如何確保已經取消和下放的審批事項真正落到實處,并且防止“反彈”;二是如何促使行政權力行使觀念以及行政權力行使方式實現轉變。要避免把行政審批制度改革目標局限于縮減機構和人員編制。

          (二)建立機構編制聯動機制要借助于一切推動政府職能轉變的力量,包括行政審批制度改革對職能轉變的推動力

          建立職能調整和機構編制聯動機制,實行機構編制動態調整,才能充分發揮有限的機構編制資源的最大效用,做到既全方位地服務于經濟社會發展,又有效控制機構、編制及人員的無序膨脹和增長。但目前的機構編制管理方式存在編制統的過死,調整困難的問題。在某些地方,機構設立后核定的編制即是“終身制”,成為部門所有,動彈不得。隨著時代的變遷和職能的增減,一些部門和單位工作量增大,但沒有編制可增,無法引進優秀人才,不得不借用人員幫忙;一些部門和單位工作量減少,人浮于事,但削減編制卻十分困難。這種現象給機構編制管理帶來了很大的難題,特別是在目前嚴格控制總量的情況下,矛盾更加突出,必須實行機構和編制有增有減的動態調整機制,盤活現有存量。

          實行機構編制動態調整的阻力很大,要借助于一切推動政府職能轉變的力量,按照根據職能確定編制的原則建立職能轉變與機構編制聯動機制。目前正在強力推進的行政審批制度改革,特別是其中對行政權力制定清單的工作,對各部門職責進行了較大力度的清理。要利用好這次機會,按照控制總量、限制增量、盤活存量、服務發展的原則,探索建立職能有轉有變、機構和編制有增有減的機構編制動態調整機制,才能使機構編制資源更好地服務于社會經濟發展,使整個機構編制工作為發展提供體制機制保障。

          (三)通過行政審批制度改革推動制度創新,盤活現有存量編制,發揮現有編制更大的效用

          在中國,由于傳統的高度集中的計劃經濟體制的巨大影響,行政審批已被日益廣泛地運用于許多行政管理領域,成為一種國家管理行政事務的不可缺少的重要制度。但是,隨著中國社會主義市場經濟的建立和完善,行政審批制度中長期存在的問題越來越突出,有些已成為生產力發展的體制性障礙,迫切需要對行政審批制度進行改革。應該說,行政審批制度改革的核心目標是制度創新,建立和完善新的行政體制。

          所謂盤活現有存量編制是指在存量編制數量不發生變化的情況下,通過制度創新使各個編制作用最大化。可以說,盤活現有編制離不開制度創新。一是推動行政審批自身的制度創新,打造集行政審批、行政處罰、民意征集、效能監察于一體的行政權力公開運行平臺,提高行政運行效率。二是將行政審批事項的取消和下放與政府職能轉變和機構改革相結合,理順部門職責關系,推進部門管理創新,對部門事  進行調整和優化,推動編制資源向基層和一線傾斜。三是通過行政審批制度改革,建立和完善行政權力公開運行機制,創新各種規章制度,充分利用網絡、手機等新興技術打造新型管理與服務平臺,向技術要編制,把節省出來的編制用在最急迫、最關鍵的地方。



          [1]即對已有的權力(權利)配置作出調整。它包括兩個層面,第一個層面是對行政機關所有的行政公權力和公民、法人、其他組織所享有的私權利進行重新配置,第二個層面是行政系統內部行政權力關系的調整,包括不同層級政府之間的權力關系以及同一層級政府所屬不同部門之間的權力關系。

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