• <td id="5xtkg"><noframes id="5xtkg"></noframes></td>
    1. <small id="5xtkg"><nobr id="5xtkg"></nobr></small>
          <td id="5xtkg"><center id="5xtkg"></center></td>
          <video id="5xtkg"></video>
        1. <span id="5xtkg"><strike id="5xtkg"><tr id="5xtkg"></tr></strike></span><address id="5xtkg"><center id="5xtkg"></center></address>
          您的位置: 首頁>> 績效管理>> 理論探討
          行政管理體制改革評估的瓶頸與反思
          來源:廣東機構編制網 時間:2015-08-04

          內容提要:脫胎于政府機構改革評估的行政管理體制改革評估在起步時受制于理論與現實的種種瓶頸,面臨缺信、失靈、無效的風險。本文以地方政府機構改革評估為分析原點,對行政管理體制改革評估的價值取向、前置假設、功能定位、評估方式等理論瓶頸,和信息不對稱、評估不完全、機制不健全、保障不到位等現實瓶頸進行了分析,提出反思和推進的建議。

          關鍵詞:行政 改革 評估 反思

           

          改革評估是決定改革延續、修正或終止的重要依據。評估制度闕如的體制改革必須面對幾種宿命:由于動力不足而胎死腹中、由于利益之爭而偏離改革初衷,由于反彈強烈而難以落實、由于缺乏修正而淪為惡性循環。我國行政管理體制改革評估目前尚在起步、自發、模仿階段,評估的功能性強于長效性。作為統籌推進行政管理體制改革的機構編制部門,如何在剛開始就考慮明析評估所受制的理論與現實瓶頸,有利于發揮評估工作的督促、檢查、反饋、修正功能,從而指引行政管理體制的縱深化發展。

          一、理論瓶頸

          (一)價值取向:肯定還是懷疑。

          目前一些評估方案對評估首要目的的經常性表述是:“檢查XX政策的貫徹落實情況和執行情況,檢驗改革成效,總結改革經驗……”這種首先從肯定改革的維度出發進行評估的價值取向,將會使評估成為目的本身,而非為目的服務的手段。易言之,評估制度構建的主要精力將集中表現為追尋評估制度的外在形式和結構完善,滿足于說明、解釋、分析既有改革政策,而不是致力于追求對改革成效的考察、反省和對改革政策的修正,這將導致危險的傾向,即在我國仍處于“摸著石頭過河”的改革進程中并仍需要對改革政策進行價值反思和審慎考慮的開端時,就試圖將一些沒有經過有意識的系統質疑的改革政策假設為正確的。尤其在我國行政管理體制尚存在多樣目標、模式、主義爭論的當下,任何體制改革評估體系的建構都應圍繞肯定與懷疑的關系這一宏線展開,將具體的評估制度還原至其賴以存在的思維起點。鑒于多數改革及其評估主體一致并采取同向的自上而下,[]我國行政管理體制改革評估工作所面臨的第一瓶頸就是,能否以及如何以中立、客觀、懷疑的維度建構評估體系——保持中立本身就是一種強烈的價值取向。

          (二)前置假設:理性還是自私。

          應當將改革涉及的各得益方視為是理性的還是自私的,直接影響到評估理念和程序。“一個被視為行為系統的人是很簡單的,其行為隨時間變化的表面復雜性,在很大程度上乃是其所處環境性的反映。”[]因此,理性與自私雖然并不矛盾,但在條塊分割的情況下部門認識自身的需要往往體會更為真切,容易貶低或忽視自身以外的利益,缺乏公共理性。與改革決策受部門影響如出一轍,當評估主體總是試圖從總體上搜尋足夠的信息時,被評估者總是極力從部門或個人利益出發提出訴求,造成評估信度的降低。以2011年廣東省編辦進行的市縣政府機構改革評估中與市直部門座談評估方式為例,為客觀公正地聽取意見,避免機構編制部門引導座談或提出傾向性意見,座談時要求市機構編制部門回避,但在市機構編制部門回避的情況下各市直部門基本從系統或部門利益出發提出意見建議,要求增設機構、增加編制和領導職數,較少反映職能轉變、職責理順、行政機制健全等方面的問題,評估獲取的有價值信息不足。在綜合性改革的評估中,多個被評估者的自私訴求尚能在爭論中得到排序、甄別、揀選;在專項體制改革中,單一被評估者的訴求占評估體系權重較大,難以參照其他利益得失進行評價。

          (三)功能定位:依賴還是突破。

          改革總是表現為制度變遷,而變遷總是存在路徑依賴。評估工作應該依賴改革的思路進行,還是跳開改革思路的約束在更廣泛的維度進行?與上世紀80年代改革開放初期相比,目前的改革進入攻堅階段,突出表現為改革不再能使所有涉及者的利益得到增進,總是會有一些部門、階層的利益得到增進而另一些受到損害。如何計算、評價改革在補償利益受損者之后還有凈收益,并使相應改革成為“可容許的改革”,需要對改革在政治、行政、經濟、社會公共服務、文化甚至軍事等各方面的影響進行評估,而不能只依賴于改革思路。這是因為改革對于社會的作用,類似于物理上非線性力相對于非平衡定態的作用,“由于非線力的作用,狀態空間中表示系統整體行為軌跡的曲線會出現分岔點,也就是系統的后續行為可以有多種選擇。”[]這種系統的后續發展可以沿著改革既定的方向發展,也可能由于分岔點附近哪怕偶然或微小的力量而突變到另一條發展道路。這時,需要評估工作對相關要素進行全面分析和人為干預,引導改革和社會進程回到合目的的軌跡上,問題在于,跳出改革約束之外多遠才不失為有針對性的評估,還是已經開始了另一次決策調研?

          (四)評估方式:定量還是定性。

          斯賓諾莎在17世紀時就將其主要著作《倫理學》加上“依幾何方式證明”的副標題,力求以邏輯嚴密的幾何學證明貌似復雜和不可言說的主觀意識。因此,實證主義主張行政管理及其評估應盡量借力自然科學的研究范式,進行量化和數據研究。然而,相反的定性研究也不無道理:理論概念很少有清晰的操作定義,每個實證指標的具體化都只是抽象概念的近似值[]。定任何明確的定量測量,都比相關的定性描述要膚淺[]。既然實證指標也只能近似測量,既然定量測量必然掩蓋大量豐富的改革信息,為什么還要堅持定量的評估方式,為什么要求以數據說明問題?定量與定性評估在何種程度上的結合才是合宜的?以2011年廣東省編辦進行的市縣政府機構改革評估量表31個指標項為例,考慮各指標數據對應改革舉措的重要性、意義不同,不能簡單以數據多少為評估依據,評估組在計分方式采取了定量和定性相結合的方式,但這種結合尚不夠成熟,評分標準不夠標準、統一。

          二、現實瓶頸

          (一)信息不對稱。

          收集信息的重要性在于人們能借助信息,變不知為有知,使少知為多知,經過分析研究,減少和消除認識上的局限性和不確定性,進行制訂正確的決策。[]然而,在實際評估過程中,評估主體總是面臨信息不對稱的困境,無法真正了解部門工作的實際情況和相關利益方的真實訴求,只能以“表面真實”而非“客觀真實”建立評估體系。此外,信息技術的另兩個主要考量指標——通道容量和傳輸速度,也制約了評估者對收集到信息反應的全面性和快速性。

          (二)評估不完全。

          一是評估范圍不夠全面。目前的行政管理體制改革評估還囿于由機構編制部門牽頭的綜合性改革,一些重要專項體制改革評估還未納入評估范疇。由于絕大部分專項體制改革如醫療體制改革、教育體制改革、司法體制改革等,均涉及職能任務確認、機構設置調整和編制領導職數的核定配備,涉及有限公共資源的合理配置,也涉及對宏觀行政管理的反向作用,不應游離于行政管理體制改革評估之外。

          二是評估內容難以周全。行政管理體制是市場經濟所要求的上層建筑的保證,作為體制機制的設計、維護者,機構編制部門實際上尚沒有掌握與改革密切相關的信息。以2011年廣東省編辦進行的市縣政府機構改革評估量表為例,根據改革意見設定的評估內容中,行政審批制度改革情況、部門辦事流程公開和簡化情況、部門明確和強化責任情況、部門間協調配合機制建立情況、下放管理權限等,都不在機構編制部門日常工作視野之內,難以全面評估。

          三是一致性與落實性評估難以區分。一致性評估是指下級在改革過程中與上級政策保持一致情況的評估,落實性評估是指下級制定的符合改革方向的措施在實踐中貫徹情況的評估。在我國中央領導地方的體制下,下級改革措施的實施情況評估既可以判定為與上級政策的一致性,也可以判定為對上級政策落實性的評估。實際上,這兩種評估存在較大差異。以2011年廣東省編辦進行的市縣政府機構改革評估量表為例,除按政府職能轉變、政務服務、職責關系理順、組織結構優化、行政運行機制健全等內容進行一致性評估外,還專門將機構改革具體落實情況作為評估內容,設計了職能移交辦理手續完成度、部門建立落實責任機制數、職責細化分解方案制定數等指標,但在區分一致性與落實性評估上仍需探索。而一些省則直接將評估內容分為“三定”規定執行情況評估和機構改革方案總體執行情況評估等方面,均為落實性評估,缺乏一致性評估。

          (三)機制不健全。

          一是缺乏長效評估機制。一套運轉有效的評估體系,首先要求制度化評估,要求有專門性的法律和制度進行明確規范。[]而我國目前行政管理體制改革評估形式基本上是一改一評,對評估主體、評估程序、評估范圍、評估方式、評估技術手段、指標設計、反饋要求、責任追究、經費使用等還處于探索階段,缺乏一些剛性的程序要求和長效的評估機制,地方機構編制部門開展評估工作八仙過海,不夠規范科學。

          二是評估指標體系難建立。一個匯集指標的量表不僅需要完備的有時序先后、實證相關、排它性的變量指標,不僅是能夠說明概念屬性的各單項指標簡單相加,而且是能夠通過指標間的結構使不同指標反映變量差異程度的強弱,從而提供更有保證、顯示強度排序的復雜集合。

          三是修正措施難實施。一次改革后要采取其他制度選擇只有二種可能,一是改變對有關情況和規律的知識狀態,接受新的信息,增列可能的制度抉擇而導致理性的重新選擇;二是改變對利害關系的考量,重新估算利益的大小或重新認識各種利益之間的關聯,改變權重關系,形成新的制度戰略排序格局。但是,我國以往比較注重改革前期的調研、改革決策和對改革執行的要求,對建立改革—評估—反饋—修正的機制重視不夠,評估過程收集到的意見建議和制度抉擇難以上升到決策層面,評估無效的局面還沒有打破。

          (四)保障不到位。

          評估工作需要成熟掌握統計數據的分析研究和運用,需要使用有關網絡技術和關鍵績效指標、平衡計分卡等管理工具,需要充沛的資金等保障,但目前機構編制部門的人力、技術、資金都還不能完全勝任行政管理體制改革評估工作。

          三、反思與推進

          (一)樹立科學的評估理念。

          在科學面前,沒有什么是不證自明的。在評估面前,沒有什么改革是不可質疑的。樹立科學質疑的評估理念,則評估的權威不再來自上下級關系所隱含的外在強制,而更多地來自評估自身的內在理性。一是在評估指標體系設計上不純粹從督促落實出發,兼顧對改革方向、措施本身的質疑;二是在評估程序上充分發揮人大、政協的監督作用,逐步引入第三方評估,擴大公眾評估范圍,避免自改自評,解決評估缺信問題;三是評估結果使用上,加大反饋意見和修正改革的力度,解決評估無效問題。

          (二)加快建立長效評估機制。

          一是對評估主體、評估程序、評估范圍、反饋要求、責任追究、經費使用等進行剛性制度規范,對指標設計、評估技術手段等進行原則性規范;區分綜合性改革評估和專項體制改革評估、將機構編制部門參與的專項體制改革納入評估范疇;區分一致性評估和落實性評估,擴大評估的內容和范圍,減少評估對改革的依賴。

          二是加快改革論證評估和風險評估制度建設,加強對改革決策前的預評估,對改革投入進行限制,對改革成效進行預設,既避免單一事后評估造成難以挽回的損失,又為事后評估提供參照標桿。

          三是明確評估期限和再評估時限。在有限次的重復博弈中,不完全信息可以導致合作的結果。[]通過明確再評估和重復評估機制,加大改革宣傳,努力使改革各參與方的相互理性假設、博弈規則、各部門訴求等成為公共知識,培養各部門各階層在公共領域的公共理性,促成靜態或單次評估中信息不完全所伴隨的弊端,被合作和積極參與可能帶來的長期利益取代,達到接近完全信息的狀態。

          (三)逐步擴大評估范圍。

          加強機構編制部門與體制改革其他牽頭部門的業務合作,將行政審批制度改革、明確和強化責任、層級管理權限調整等內容納入機構編制日常管理工作,鞏固決策和評估的全面性,切實解決評估失靈問題。

          (四)探索場景式參與評估。

          “理解的可能產生于研究雙方處于可相互溝通的視域中”,[]加強機構編制部門與有關部門溝通協調,加強機構編制部門到有關部門任職、掛職、幫助工作、參與調研等的力度,借鑒類似于社會學的田野調查方式,通過場景式參與,“深入而整體地了解現象與背景的關系,現象對主體的意義,在微觀層面對個別事物進行細致、動態的描述和分析”[],既重視公正對待被評估者的評估倫理,也可用“可觀察”經驗事實的豐富語言來彌補單調量化數據的描述不足。

          (五)加大評估扶持。

          一是加強機構編制系統能力建設。加大引進具有行政管理和統計、社會學方面才能的人員,通過課題研究、培訓、考察等方式提升評估能力。

          二是加強有關技術支持。加快電子評估考核體系建設,加強對關鍵績效指標、平衡計分卡等技術手段的研究。

          三是加強評估經費支持。評估工作需要充分借用專家和科研機構力量,需要進行廣泛調查,以公眾調查問卷為例,目前平均每份入戶調查問卷的價格為100元,每份攔截訪問調查問卷的價格為50元,以一次綜合性改革調查問卷所需的最少樣本量(當地居民人口的萬分之一)計算,每一次評估所需經費不菲,需要將該部分經費納入預算予以保障。

           

           

              者:楊 韌

              位:廣東省編辦監督檢查處 

           



          [] 如我國六次集中的行政管理體制改革,共同做法均為由黨和國家最高領導層決策、改革基本自上而下推動,參見王瀾明:《改革開放以來我國六次集中的行政管理體制改革的回顧與思考》,載《中國行政管理》2009年第10期。

          [] []西蒙著:《關于人為事物的科學》,楊礫譯,解放軍出版社1988年版,第22頁。

          [] 鐘學富著:《物理社會學—社會現象演繹理論的探索》,中國社會科學出版社2002年版,第36頁。

          [] []艾爾?巴比著:《社會研究方法》,邱澤奇譯,華夏出版社2000年版,第108頁。

          [] []艾爾?巴比著:《社會研究方法》,邱澤奇譯,華夏出版社2000年版,第48頁。

          [] 石光著:《人與世界的溝通—信息科學簡介》,湖北人民出版社1987年版,第11頁。

          [] 楊誠虎著:《公共政策評估:理論與方法》,中國社會科學出版社2006年版,第25頁。

          [] 張維迎著:《博弈論與信息經濟學》,上海三聯書店、上海人民出版社1996年出版,第37頁。

          [] []迦達默爾著:《哲學闡釋學》,夏鎮平等譯,上海譯文出版社2004年版,第223頁。

          [] 風笑天著:《社會學研究方法》,中國人民大學出版社2009年版,第136頁。

          色琪琪原琪琪无码在线