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          美國政府績效評估的歷史演變
          來源:湘潭大學學報(哲學社會科學版)2005年第1期 時間:2013-03-01

          朱立言  張強

           

          摘要:回顧美國政府績效評估演變的歷史軌跡,不難發現,它最早可以追溯到1906年紐約市政研究院的績效評估實踐,至今已有近百年的歷史。美國政府績效評估大致經歷了萌芽時期、績效預算時期和全面發展時期三個歷史階段,它是特定時期的政治、經濟和社會文化環境的必然產物。其側重點各不相同,從注重部門效率、行政投入(Input)、行政產出(Output),到關注績效預算、實行成本控制,最后發展到對整體效率、結果(Outcome)、有效性和績效目標的實現。

            關鍵詞:績效評估;績效預算;績效管理



            政府績效評估在美國最早發端于1906年紐約市政研究院的績效評估實踐,至今已有近百年的歷史。不同學者從不同角度對績效評估的歷史演變進行了劃分,其中影響較大的主要有兩種:吉特·波科特(Geert Bouckaert)的四階段論和尼古拉斯·亨利(Negulasy Henley)的五階段論。

            美國行政學家吉特·波科特在《公共生產力的歷史演變》(Public Productivity in Retrospective)一文中,以公共行政理論的歷史演變為分類標準,把績效評估的歷史劃分為四個階段:效率政府時期(1900-1940)“、行政官員政府時期(1940-1970)管理者政府時期(1970-1980)民營化政府時期(1980-1990)[1]。這種分類方式的優點是,突顯了不同歷史時期公共行政理論對績效評估的影響。但其分類標準模糊“,行政官員政府管理者政府相區分難以服眾;而且由于時代所限,其研究并未涉及1990年以后的績效發展狀況。

            美國行政學家尼古拉斯·亨利(Nicholas Henry)在《公共行政與公共事務》一書中(Public Adminis2t ration and Public Affairs)以不同時期的政府績效評估側重點的不同為依據,把政府績效評估的歷史劃分為五個階段:即效率時期(1900-1940)、預算時期(1940-1970)、管理時期(1970-1980)、民營化時期(1980-1992)和政府再造時期(1992-現在)[2]

            這種分類方式比較清晰地反映了不同時期政府績效評估的特點,但各個階段之間的區分并不明顯,其內容存在著明顯的交叉重疊。如“,預算時期效率時期更加強調政府績效評估的效率”;民營化時期政府再造時期管理時期更加強調政府管理的重要性;又如,管理主義運動是在1980s逐漸興起的,而作者卻把1970-1980這段時期劃分為管理時期,這難免有失偏頗。

            根據公共行政理論的歷史演變和不同時期政府績效評估的主要特點,我們認為,可以把美國政府績效評估的歷史劃分為三個主要階段:其一,萌芽時期(1900-1940),效率是這一時期政府績效評估的核心價值取向,出現了一些專門研究政府績效的組織和學術團體,并把績效評估引入政府的評估實踐中,例如,紐約市政研究院的建立及其對紐約市政府的評估實踐;其二,績效預算時期(1940-1980),這一時期的績效評估繼續強化效率這一核心價值,并通過預算手段控制支出以實現經濟意義上的高效率;其三,全面發展時期(1980-2000),這一時期的政府績效評估在關注效率的同時,也強調公平的重要性;績效評估不僅僅是一項評估技術,而是與組織的戰略規劃、預算、管理過程和公民參與等因素相結合,并逐漸形成一種新的管理制度———績效管理制度。

          一、政府績效評估的萌芽時期(1900-1940)

            19世紀末20世紀初,正是自由資本主義發展的黃金時期,被稱為科學管理之父的泰勒(Fred2erick W.Taylor)通過對工業企業生產中的動作、時間和過程進行研究,1911年完成《科學管理原理》一書,建構了一套以效率為核心、適用于工業企業的科學管理原理。它的核心是通過對員工個人績效的評估實現自上而下的管理控制。科學管理的廣泛運用極大地提高了工業企業的生產效率,它必然對政府績效評估和績效管理產生極大的影響。

            與此同時,亞歷山大·漢密爾頓的行政強權思想死灰復燃,美國三權分立政治架構中的行政權急劇擴張,政府規模迅速膨脹,財政支出扶搖直上,形成了所謂的行政國”,這就引起了整個社會對行政專權及由此引起的政府回應性下降的擔心。

            正是在科學管理運動和控制行政國的社會背景之下,一些行政學者開始關注政府的效率問題,于是政府績效評估誕生了。通過預算、成本核算、審查和報告制度,可以使行政部門對立法機關和公眾負責。”[3]人們相信,通過績效評估和報告制度可以控制政府的成本并提高其透明度,從而提高政府的效率、責任和回應性。

            早在1887,行政學鼻祖威爾遜在《行政學之研究》一文中首次提出了政治/行政分離的概念,認為行政的主要功能是高效率地執行政策。行政學研究的目標在于了解:首先,政府能夠適當地和成功地進行什么工作。其次,政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”[4](P1)同時,威爾遜還首次提出了以最低成本實現最高效率的觀點。繼威爾遜之后,行政效率成為公共行政理論和實踐共同關注的核心問題。古利克(Gulic,1937)認為:“更好的政府的最基本內涵是效率。效率至上是公共行政的基本定律。西蒙認為對于上一代人來說,只要政府是誠實的,那么它就是值得尊敬的政府。今天標準已經發生了很大變化,我們不僅要求一個政府是誠實的,而且要求其必須是高效的”[5]。效率觀念獲得社會普遍認同,高效率的政府就是更好的政府。1906,布魯爾(Bruere)等人發起成立了紐約市政研究院(The New York Bureau of Municipal Re2search),其宗旨是:(1)促進政府效率的提高;(2)促進政府部門接收并使用成本核算和市政績效報告等科學方法;(3)促進市政業務的真正公開和透明;(4)收集、整理、分析并解釋與市政管理有關的現實問題[6]。這就把行政資源配置、組織規劃和管理聯系起來,運用效率工具對政府或政府部門的績效進行評估。1907,紐約市政研究院首次把以效率為核心的績效評估技術應用到紐約市政府,運用社會調查、市政統計和成本核算等方法和技術,建立了3種類型的績效評估:其一,評估政府活動的成本/投入(Input s);其二,評估政府活動的產出(Output s);其三,評估社會條件,有時對社會需求進行評估,有時對政府活動的結果(Outcome)進行評估[7]。紐約市政績效評估的實踐首開公共部門績效評估的先河,在政府績效評估的歷史上具有里程碑式的意義。1914,聯邦政府頒布了《聯邦貿易法》,明確規定了單位工作時間、工作條件和保護消費者免受不公平待遇的條款以及相應的評估標準。除了紐約市政研究院之外,專門研究政府績效的組織還有:1912年建立的經濟和效率委員會(the Committee on E2conomy and Efficiency)1916年成立的布魯金斯研究院(Brookings Institute),它們主要是對政府部門內部的績效(包括成本核算、預算、雇員的工作效率)進行評估,而沒有對政府提供公共服務的績效進行評估。隨著對行政運作過程的深入研究和制度分析技術的發展,理論工作者和實踐部門不斷地對政府績效及其評估技術進行補充和完善。

            1927,國際城市協會主席科來恩·瑞德利(Clarence Ridley)出版了《評估城市政府》(Measur2ing Municipal Activities)一書,它是績效評估發展史上的杰作。在這本書中,瑞德利關注的焦點是政府提供的公共服務,并通過大量應用質量指標對公共服務的結果進行評估來評定政府績效。隨后,瑞德里對消防、衛生、警察和公共工程等四個部門公共服務的有效性和結果進行了績效評估。例如,瑞德利認為,警察部門的目標應該是預防犯罪,保證良好的社會治安和公眾的安全感,而不是逮捕和控訴罪犯的數量,更不是節省了多少資金。1929-1930,沃科爾(M.Walker)對人口在3萬人以上的160個城市的績效進行評估,其評估的重點也是政府公共服務的經濟和效率。1937,羅斯福政府成立了總統管理委員會(又稱布朗諾委員會)(the President’sCommittee on Administ rative Managenent,or t heBrownloow Committee)并發布了第一分報告,該報告也認為“:行政效率不只是意味著文件資料、工作時間和單位成本。這些是行政效率的要素,但只占很小的比重。真正的效率遠遠超出這些。真正的效率必須內化為政府組織結構的組成要素并體現為優2質、高效的公共服務。”[8]在整個1930年代末期,西蒙(Simon)和其導師瑞德利(Ridley)一起發表了大量關于市政績效評估的論文和著作,西蒙認為,不同的績效標準告訴我們政府已經完成了多少工作;但并沒有告訴我們完成的質量如何,也沒有告訴我們已經完成的工作是否與預期的結果相一致”[9]。因此,績效評估的焦點應該是結果,是對目標實現狀況的評估“,即使用現有資源所實際取得的結果與應取得的最大結果之間的比率”[10],并且對目標實現狀況的評估也應建立在管理效率的基礎之上。可以看出,西蒙和瑞德利在強調效率的同時,開始關注結果和績效目標的實現情況。

            在1900-1940這段時間內,政府績效的核心是部門的經濟和效率問題,但對效率的關注在1920s前后又有所不同:1920年之前,政府效率主要關注部門內部的經濟和效率問題;1920年之后,其關注點逐漸轉向政府部門提供公共服務的經濟和效率問題;與此同時,結果和績效目標的實現狀況也已引起西蒙等人的關注。

            在政府績效評估的萌芽時期,政府效率問題已經引起了人們的普遍關注,政府績效評估的理念和技術開始出現。從現在的觀點看,那時的政府績效評估的重點是行政投入、行政過程、行政產出和部門效率問題,而不是結果和績效目標的實現等問題;并認為效率越高,結果的實現程度和公民的滿意度也就越高,行為結果成了效率的附屬品。雖然也有學者(如西蒙和瑞德利等)注意到了政府活動的結果和有效性問題,但由于受科學管理運動的影響,并沒有成為政府績效評估的核心價值和目標。

            二、績效預算時期(1940-1980)

            20世紀40年代至70年代,正處于古典公共行政的鼎盛時期“,效率至上的價值觀念得到進一步強化,這深刻地影響著政府績效評估的價值取向。如果說第一階段是為了尋求更好的政府而關注部門效率;那么在這一時期,則由于對科學原則的強調而更加關注部門效率。因此,如何做到投入更少,辦事更多繼續成為政治家關心的核心目標。為此,美國聯邦政府在此期間進行了幾次大規模的行政改革,即第一屆胡佛委員會(1947)、計劃執行預算制度(Planning-Programming-Budgeting-Sys2tem,1965)、目標管理(Management by Objectives,1973)和零基預算(Zero-Base Budgeting/ZBB,1977)。這幾次改革的共同特點是通過預算手段控制政府支出,希望以最小的財政支出實現預期的行政目標———這通常被稱為政府績效管理發展史上的績效預算時期。

            需要注意的是,績效預算的內涵是不斷變化的,其中主要有兩種內涵“,一種是指通過預算的方式控制成本、防止浪費,實現經濟意義上的高效率(1980之前);另一種是指既要控制成本,又要實現預期的績效目標和良好的結果(1980以后)”[11]。而這一時期的績效預算主要是指前一種績效預算,即通過成本控制,以最小的投入實現行政產出的最大化,至于行政產出的質量如何、公民是否滿意則不是政府績效關心的核心問題。從這個意義上說,這一時期的政府績效是經濟意義上的效率,而不是今天所強調的全面意義上的績效。

            ()第一屆胡佛委員會(The First Hoover Commission,1947)

            第二次世界大戰結束后,美國為了減輕財政負擔和民眾的不滿情緒,總統和國會采取了多種重組政府的行動。其中,最有效和最負盛名的改革行動是1947年胡佛總統的胡佛委員會(The First HooverCommission)1947,第一屆胡佛委員會提出了績效預算和標準的改革方案,改革的重心從注重投入(即行政支出和雇員工資等)轉向產出(Outputs)、過程及其相應的成本,其目的是促進政府部門的效率、效益和公共服務的改善。為此,胡佛委員會提出了270項改革建議,其中196項建議得到了貫徹執行,其核心是通過績效預算的方式實現改革目標。績效預算的焦點集中在功能和活動———與行政目標的實現相關———而不是雇員規模和絕對服從……這種預算方式要求聯邦政府部門把注意力集中在政府的職能范圍和工作量的大小。它把政府部門工作量和成本清楚地展現在國會和公眾面前。”[12]1955,第二屆胡佛委員會提出了預算、成本和管理匯報的改革方案,在關注經濟和效率的同時,開始把管理的改進作為績效評估的重要內容。這次改革的一個重要特征是:在加強行政集權控制的同時,也注重在部門預算、會計和財政管理等領域下放行政自由裁量權,以提供資源的配置效率。

            胡佛委員會的績效預算取得了一定的成功,主要表現在兩個方面:其一,行政產出(Outputs)和單位成本的詳細信息出現在總統的預算方案之中,這就能夠以量化的方式評估政府的效率;其二,強調政府部門之間、政府和國會之間的合作與溝通,強調預算、管理和項目活動之間的融合,強調預算目標的實現狀況和結果。但是,胡佛委員會的績效預算也存3在一些不足,如績效預算并沒有把行政活動和成本緊密地結合起來;政府和國會在預算過程中的權力存在很大摩擦;雖然提出了行政活動的效益和公共服務的改善等質量概念,但并沒有在績效評估的實踐中得到執行。

           ()計劃項目預算制度

          (Planning-Programming-Budgeting-System/PPBS)

            胡佛委員會強調在部門預算、財政管理等方面進行授權,這必然會在一定程度上削弱總統的權力。1965,約翰遜總統頒布總統令,要求所有的聯邦政府部門實行計劃項目預算制度(PPBS),其目的是加強總統對聯邦政府各部門的行政活動和預算的控制,增強總統的權力。

            計劃項目預算制度以系統理論為基礎,采用成本/效益分析方法來研究如何提高行政效率,主要有以下幾個特點:(1)確立了長期的計劃目標;(2)實現計劃目標的行政項目的成本/效益;(3)把行政項目融入到計劃和預算之中。這樣就把政府的計劃、項目和預算融合為一體,有助于長期績效目標的實現。

            聯邦政府的組織結構是實施計劃項目預算制度的組織基礎,它要求政府各部門制定各自的目標,并把本部門未來的行政項目和運作程序詳細地寫進部門計劃之中。行政計劃由三個部分構成:其一,計劃的類別,包括計劃的使命和活動;其二,子計劃的分類,包括子計劃的目標和活動;其三,計劃的構成要素,即實現部門目標的特定產品和服務[13]

            計劃項目預算制度的目的是通過科學的理論和方法提高行政效率,它要求政府部門仔細評估各自的使命和職能,收集投入、產出以及與部門目標有關的信息,提高高層管理者對計劃、預算和績效的興趣,并要求決策者運用系統分析的方法更好地理解投入、產出和成本,因而具有很強的現實意義。但由于計劃項目預算制度過于復雜,實施過程本身要耗費大量的人力、物力和財力,這就必然使得它最終以失敗而告終。

            ()目標管理(Management-by-Objectives/MBO,1973)

            為了進一步加強對聯邦政府部門的行政控制,增強各部門對實現聯邦政府整體目標的責任,尼克松總統決定實施新的改革方案———目標管理(MBO)。并建議把前任政府的預算局(Bureau oft he Budget/BOB)改為管理和預算局(Office of Man2agement and Budget/OMB),在強調預算的同時,增強管理的重要性,以便更好地執行總統的改革意圖和改革方案。

            目標管理(MBO)的目的是集中制定目標的決策權力,總統通過管理和預算辦公室(MBO)影響并控制聯邦政府各部門的目標和計劃的制定,使其與聯邦政府的整體目標相吻合;同時對部門負責人授權,讓其可以靈活地選擇實現目標的途徑和方法。目標管理的焦點主要集中在跟蹤各部門實現聯邦政府整體目標的過程和進度。每個部門的負責人必須把焦點放在結果和目標的實現上,他們所開展的所有行政活動的目標是實現結果……強調整體目標的制定和結果的實現,這將極大地提高聯邦政府的整體績效。”(Nixon,1973)可以看出,這里的績效評估不僅關注效率問題即投入(Inputs)/產出(Out2puts)的比率,也開始關注政府財政支出的結果(Outcome)即預期目標的實現情況。

            目標管理的優點在于把聯邦政府的績效目標與部門的績效目標、預算和責任結合起來,在注重投入/產出的同時關注目標(Objectives)和結果(Out2come)的實現。這是它對績效評估的獨特貢獻,同時也對后來歷屆政府的績效評估和績效管理產生了積極的影響。但由于當時還沒有一套科學的方法來評估結果(Outcome)和目標的實現情況,而且制定的績效目標本身也比較模糊,因此,目標管理并沒有取得預期的效果。

            ()零基預算(Zero-Base Budgeting/ZBB,1977)

            20世紀70年代,吉米·卡特總統受任于危難之際,為了提高行政效率和公民對政府的信任度,卡特政府實施了兩項行政改革措施,即文官制度改革和預算制度改革。1978年卡特總統簽署了《公務員改革法案》,進行了文官制度改革。其主要內容有:增加總統任命政務官的數量;實行績效工資制;下放管理權限和責任等等。通過改革,公務員的服務質量和工作效率都有明顯的提高,成效顯著[14]。該法案旨在提高政府及其公務員的回應性,調動公務員的積極性,從而改善政府在公眾心目中的形象。為了控制財政支出、降低行政成本、提高政府的效率和效益,卡特總統要求所有的聯邦政府部門從1979財政年度開始執行零基預算制度。零基預算制度要求對每一項行政計劃的重要性進行詳細評估,然后對該計劃的預算請求進行詳細的分析和論證……通過零基預算制度,我們就能夠降低成本并使聯邦政府更富有效率和效益。”[15]零基預算制4度主要由三個部分構成:其一“,決策單元的論證———申請預算的計劃/組織單元;其二“,決策包的準備———即主要的論證材料,包括提供上級管理者對部門計劃及其預算請求進行評估的信息;其三,上級管理者和部門負責人對決策的審查及其重要程度的評定。

            在零基預算制度下,上級管理者向下級管理者下達政策目標和計劃,下層管理者可以采取靈活的方式實現這些目標。這是一個自下而上和自上而下的雙向互動過程,下層管理者比過去擁有更大的權力。但由于零基預算的過程過于復雜,大大增加了部門的工作量,而且政府預算并沒有因此而減少,故預算支出的效果和實際取得的績效并沒有得到明顯提高“,預算過程并沒有大幅度地降低行政活動的成本或提高行政活動的效益,雖然它可能促進財政資源的再分配”[16]。因此,零基預算并沒有取得很大的成功。

            通過上面的分析可以看出,20世紀40-80年代這段時間內,政府績效評估和績效管理的特征是:其一,通過預算手段,把行政目標、行政計劃和行政活動與預算資源的分配聯系起來,以控制預算支出的方式達到提高政府效率的目的;其二,績效預算關注的焦點是投入/產出、行政過程、經濟和效率,而不是行政活動的效益和結果;其三,績效預算改革的范圍很有限,主要限于聯邦政府這一層次,幾乎沒有涉及到州政府和地方政府。

            值得注意的是,隨著20世紀70年代末新公共行政的興起“,公平因素日益成為人們關注的焦點。公共行政是政府的藝術與科學管理藝術的聯姻。效率和經濟主要屬于管理理論的范疇,而社會公平屬于政府理論的范疇。……由此得出的觀點是政府能夠而且必須既講效率又追求公平。”[17]在此價值導向指導下,政府績效評估和績效管理不僅關注投入/產出等效率因素,而且更加關注效益、結果、回應性和公民滿意度等因素“,公平效率一起成為政府績效評估的價值基礎。

            三、政府績效評估的全面發展時期(1980-2000)

            在整個20世紀80年代,績效評估和績效管理的理論研究和實踐運用進展緩慢,其原因是實踐部門認為績效評估對政策制定沒有意義。許多公共部門患有‘DRIP’綜合癥———即資料豐富但信息貧乏———并得出結論認為,在績效評估和績效管理上的金錢和時間的投資并不能取得很好的結果。”[18]正因為如此,理論研究得不到實踐部門的物資支持,實踐部門也不愿意采納績效研究的成果。對產出數字或單位工作時間的過分關注,導致了聯邦政府部門對績效的狹隘理解。這就導致了政府項目的孤立和短視,既得不到上級的支持,也沒有持久性……”[19]可以說,整個80年代是政府績效評估和績效管理理論研究和實踐探索的冬眠期。

            進入20世紀90年代以來,公共行政領域的焦點又重新集中到對政府績效評估的研究。美國行政學家本恩(1995)把政府績效評估看成是當代公共管理領域最重要的三個問題之一。推動政府績效評估復興的重要動力包括:公民對政府信任度的持續下降、公民的抗稅運動的頻繁發生、立法部門企圖控制政府支出的努力、公共服務私有化的迅速推進、英國和新西蘭等國家為減少財政赤字的創新行動以及美國地方政府所發起的首創精神。有學者認為,20世紀90年代前后,美國不僅面臨著巨大的財政赤字,而且還面臨著更加嚴重的管理赤字、信用赤字和績效赤字。與此同時,20世紀70年代后期,起源于英國、新西蘭的新公共管理運動對美國的公共行政理論產生了深刻的影響。1992,美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府———企業精神如何改革著公營部門》一書中提出了政府再造的十大原則,其核心精神是如何使政府工作得更好、更富有效率和效益,這和起源于英國、新西蘭等國的新公共管理理論的核心內涵不謀而合,它也是克林頓政府績效改革運動的思想源泉和理論先導。

            在這種理論和實踐背景下,克林頓提出了縮小政府規模,建立一個工作更好、成本更小的政府的競選諾言。為了實現這一諾言,1993年上臺伊始,克林頓政府就掀起了聲勢浩大的政府再造運動,吹響了績效改革運動的號角。克林頓政府績效改革運動主要有三大部件組成:

            ()頒布《政府績效和結果法案》(GovernmentPerformance and Result s Act/GPRA,1993),它是美國歷史上首部關于政府績效改革的立法,是克林頓政府績效改革的基石,是美國政府績效管理發展史上的里程碑。《政府績效和結果法案》主要陳述了以下幾個方面的內容:第一,闡述績效改革立法的目的和意圖;第二,制定戰略規劃(五年);第三,制定年度績效計劃和績效報告;第四,強調管理的責任和靈活性;第五,實行新的績效預算(不同于20世紀70年代之前的、強調經濟效率的績效預算);第六,重視國會的審查和立法等幾個方面的內容。可以看出,5GPRA清楚地勾畫出了現代績效管理的基本輪廓。績效評估已經逐漸發展成為比較全面的績效管理制度,其中,績效評估只是績效管理的一個環節。

            ()建立績效改革運動的直接領導機構———國家績效審查委員會(NPR)。為了貫徹和執行《政府績效和結果法案》的目的和意圖,加強總統對績效改革運動的領導和控制,19933,克林頓宣布成立國家績效審查委員會(NPR),并任命副總統戈爾主持該委員會的工作,負責統籌聯邦政府績效改革計劃的實施。19939,戈爾領導的國家績效評審委員會發布了第一分報告《,從繁文縟節到結果導向:創造一個工作更好、花錢更少的政府》(FromRed Tape to Result:Creating A Government ThatWork Better and Cost Less,又稱《戈爾報告》),成為克林頓政府績效改革運動的具體行動指南。在這分報告中,國家績效評審委員會聯合其他相關部門共同提出了384條建議,其中294條建議得到執行。這些建議可以歸結為五大基本原則:(1)簡化規制原則;(2)顧客優先原則;(3)授權原則;(4)節約原則;(5)結果導向原則[20]。正是在這些原則的指導下,聯邦政府、州政府和地方政府分別建立了比較完善的績效評估體系和績效管理制度。

            ()爭取國會和相關部門的支持。在美國三權分立的政治體制中,國會具有舉足輕重的地位,任何政府的改革行動如果不能獲得國會的支持都注定要失敗。1940—1980的績效預算改革之所以失敗,其中一個很重要的原因就是政府的改革行動和改革成果沒有得到國會制定的相關法律的支撐和鞏固。認識到這一點,克林頓政府的績效改革運動首先爭取國會的支持并最終獲得成功《,政府績效和結果法案》的順利通過就是最好的佐證。同時,克林頓政府還積極謀取聯邦政府相關部門的協助和支持,如管理和預算局(Office of Management and Budget/OMB)、聯邦會計總署(General Accounting Office/GAO)和人事管理局(Office of Personnel Manage2ment/OPM),這些部門在績效改革運動中發揮著至關重要的作用。例如,管理和預算局掌控聯邦各部門的績效預算報告的審查和批準大權。同時值得注意的是,戈爾領導的國家績效評審委員會只是管理和預算局的一個部門,可見管理和預算局的重要地位!聯邦會計總署負責監督聯邦政府各部門績效預算和績效改革計劃的執行情況;人事管理局則負責聯邦政府機構和人員裁減計劃的制定和執行。與過去的績效改革措施相比較,克林頓政府的績效改革有四個顯著的特點:其一,20世紀80年代之前的績效預算周期是一個財政年度;GPRA則界定了一個多年的、連續的績效預算方案并得以貫徹執行。從這個意義上講,GPRA能夠把戰略規劃、執行、預算和績效評估緊密地融合在一起,避免因政治官員不合理的政治預期(短期的績效和結果)而使績效改革計劃流產;其二,GPRA通過持續的預算制度來限制聯邦政府的成本和開支。這種限制性的預算環境必然要求把績效信息融入到預算制定的過程去“,GPRA能夠清楚地把績效信息融入到預算方案之中,因此能夠實現預期的結果和目標,避免只注重投入和過程的不良行為”[21];其三,克林頓政府的績效改革大大提高了公民對政府的信任度。GPRA規定了年度的績效報告制度,要求所有聯邦政府部門必須在年末向國會、媒體和公眾報告年度績效。這就使得政府的開支受到全方位的監督和控制,大大增強了公民對政府的信心,從而提高政府的威望;其四,GPRA授予聯邦政府各部門在制定年度績效計劃過程中更大的權力和靈活性,并要求部門管理者授予一線雇員更大的行政裁量權。這極大地提高了部門管理者和一線公務員的工作積極性和效率,從而有利于部門績效目標的實現并推動著聯邦政府整體績效目標的實現。

            可以說,克林頓政府的績效改革運動取得了很大的成功,這體現在鐵證如山的統計數字面前。在聯邦政府層次,1999年為止,所有的部門都建立了自己的績效評估體系和績效管理制度;1993,克林頓總統制定的裁員25.2萬聯邦雇員、削減財政經費1 080億美元的目標,20005,實際裁減雇員28.6萬人、削減財政經費1 370億美元。(當然,也有的統計資料與此有差異,聯邦會計總署認為裁減雇員數是21.7萬、削減財政經費340億美元,GAO,1999.7)

            績效評估和績效管理在美國各級政府得到廣泛的認可和執行。在聯邦政府層次,1993GPRA頒布以來,所有的聯邦政府部門都制定了績效目標并評估其實現績效目標的結果;同時,所有的聯邦政府部門都制定了長期戰略規劃、年度績效計劃和年度績效報告。在州政府層次,績效評估和績效管理也獲得了非常大的成功。美國會計標準協會(GASB)和國家行政科學院(NAPA)1996年聯合進行了一次廣泛的政府績效狀況調查“,調查結果顯示,通過立法或行政政策,50個州中的47個已經建立了績效評估和績效管理制度;83%的州政府部門644%城市政府已經建立了各種形式的績效評估制度;65%的州政府部門和31%的城市政府已經建立了評估產出或結果的績效指標”[22]。波斯特(Poister)等學者在1999年對人口在25 000人以上的城市政府的績效評估狀況進行了一次調查,得出了類似的結論“,23%的城市已經廣泛地執行績效評估計劃”[23]

            總之,進入20世紀90年代以來,美國政府績效評估進入全面發展時期,并逐步形成一種新的管理制度———績效管理制度。雖然績效評估和績效管理制度在美國各級政府中得到了廣泛執行,取得了有目共睹的成績,但仍存在一些不足之處,有待進一步發展和完善。

            作者簡介:朱立言(1949- ),,北京人,中國人民大學公共管理學院教授,博士生導師。張強(1976- ),,安徽阜南人,中國人民大學公共管理學院在讀博士,華南師范大學政法學院講師。

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