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          公共組織績效評估——英國的實踐及其對我們的啟示
          來源:1995年5期 《新視野》 時間:2013-01-23

          周志忍

           

          在現代行政管理中,評估的重要性愈來愈被人們所認識。績效評估是行政評估的一個重要組成部分。績效評估可分為個人績效評估和組織績效評估。個人績效評估在我國由來已久。近年來,隨著崗位責任制的推行和建立公務員制度的努力,公務員考績已趨向普遍化、經常化、規范化。然而,相比之下更為重要的組織績效評估,目前還沒有引起人們的足夠重視。本文擬根據英國的實踐,對組織績效評估的歷史、主要內容、技術方法等做些簡單介紹。

          一、評估國的出現及其歷史背景

          組織績效評估在企業管理中的應用由來已久。以公共組織為對象的績效評估于60年代中期始于美國,70年代初形成高潮。1973年,尼克松政府頒布了聯邦政府生產率測定方案,力圖使公共組織績效評估系統化、規范化、經常化。依據這一方案,有關部門擬定了3000多個績效示標,由勞工統計局對各部門的工作績效進行測定分析。據統計,80年代中期,勞工統計局的這一工作涉及到400多個聯邦政府機構,62%的聯邦政府文職人員。

          英國在組織績效評估方面起步較晚,但卻有后來居上之勢。1968年,王室土地監督局,國內稅務局及就業部開始發布各自部門的整體生產率指數,并擬定種種績效示標用以衡量下屬部門的工作。然而早期的績效評估描述的是執行功能方面的情況,它的應用僅限于投入和產出易于確定并量化的行政部門。

          組織績效評估在英國的系統化、規范化、經常化,是在撒切爾上臺之后。它是撒切爾政府克服官僚主義、提高行政效率努力的一個重要組成部分。

          1979年撒切爾一上臺,即任命雷納爵士為她的效率顧問并在首相辦公室設立了一個效率小組,對中央政府各部門的運作情況進行全面的調查分析,擬定提高效率的具體方案和措施。這就是所謂的雷納效率評審。這一評審持續了數年之久。

          1980年,英國環境事務部率先建立了一個部長管理信息系統。它集目標管理、績效評估為一體,旨在向部長及時提供全面的、規范化的信息。管理信息收集的重點是行政活動的直接產出。

          1982年,撒切爾政府公布了財務管理新方案,在管理體制、機構設置、資源分配等方面提出了一些新原則、新觀念、新措施。它的主要目的,是要使政府各個部門樹立濃厚的績效意識。所謂績效意識,主要體現在各個層次的管理人員對他們的目標有明確的認識,掌握依據這些目標評估和測定產出或績效的方法和手段1983年,衛生與社會保險部第一次提出了較為系統的績效評估方案。這一方案包括近140個績效示標,應用于衛生管理部門和衛生服務系統的績效評估。1984年,財政部在關于各部財政管理改革的白皮書中,把組織績效評估與目標管理、人事管理聯系起來,強調它對改善管理和提高效率的重要意義,并指出擬定更多績效示標的必要性。

          19791985年,英國績效評估的側重點是經濟和效率,追求的是政府行政開支的節省。1986年開始,隨著效益被重視,組織績效評估在英國經歷了側重點的轉移,由是進入了發展的第二階段。這一階段的績效評估具有以下特征或者發展趨勢:

          (一)普遍化。早期的績效評估建立在自愿的基礎上并具探索試驗性質,因而沒有在各部普遍應用。80年代中期,鑒于評估取得的成就和評估本身的完善,撒切爾政府要求中央各部門都建立適當的績效評估機制,并著財政部負起督促和監督的責任。1989年的一份報告中,財政部認定在34個中央部門中,已有26個建立了比較滿意的績效評估機制,其余8個部為績效評估所做的安排達不到要求。為此,財政部與這些部門共同擬定了改進方案并立即付諸實施。

          績效評估普遍化的另一個標志是,隨著它在所有政府部門的廣泛應用,績效示標的數量大幅增長。1986年,政府各部門為評估而擬出的示標總數為1220個。1987年這一數字上升到18101989年,績效示標總數達到2327,三年翻了一倍。

          績效評估的普遍化,還表現在它在非行政性公共服務機構的廣泛應用。

          (二)規范化。由于早期的績效評估具有探索性質,各部門使用的術語涵義不盡一致,評估內容側重點及程序相差很大。財政部通過對各部門績效評估專業人員進行培訓,組織多部門綜合評估及提供指導等種種方式,為績效評估規范化做了不懈的努力。1989年發行的中央政府產出與績效評估技術指南,既是這一努力的典型事例,又是它的積極成果。

          (三)系統化。系統化主要表現在評估內容上。如前所述,1985年前撒切爾政府評估的側重點是經濟和效率。從1986年開始,各部門對服務質量和客觀社會效果給予應有的重視。

          (四)科學化。科學化的主要標志是績效評估應用技術上的長足進步,諸如質的量化技術,信息收集處理技術及以多樣化的數學模型為標志的分析技術等等。

          (五)經常化。績效評估已不再采取臨時突擊的方式,而是定期進行,貫穿于行政管理活動的全過程。

          鑒于撒切爾政府對組織績效評估的迷戀和績效評估在歐洲其他國家的廣泛應用,西方學者驚呼評估國家正在出現。一位專欄作家也對此感嘆道:我們已經生活在這樣一個時代,理性思辨不再受尊崇,信服才是一切……一個東西若不能測定,那它就不存在。

          績效評估在西方倍受垂青,有著特殊的歷史背景和鮮明的時代特征:財政拮據和公眾對政府日益加深的信任危機,保守主義政府觀的得勢和公共行政中的管理主義傾向等等。此外,現代信息科學技術的發展也為績效評估的廣泛應用提供了堅實的物質基礎。

          二、績效評估的基本元素

          示標者,指示物,指示器,它顯示了某一事物在某一方面的信息。績效示標顧名思義,顯示的是人類生產、管理活動某一特定方面的信息,且這種顯示比較規范,信息呈量的狀態。一句話,績效示標是生產、管理活動中某一特定方面功效的規范化了的量的顯示。借助于一系列績效示標,人們從不同側面對組織績效進行分類、分步驟的評估,然后對各個方面的情況作科學分析綜合,進而把握某一部門績效的整體狀況。顯然,績效示標是績效評估的基本元素。

          一個現實的問題是,行政管理活動各個特定方面的信息,并不都呈現為量的狀態。或者確切地說,管理活動的大的、重要的方面(如效益、服務質量)的信息,往往不能直接用量顯示出來。由于行政管理活動涉及面極廣,工作性質千差萬別,通常都是先把政府行政活動分為幾個基本類型,然后再確定各類型的績效示標。

          三、績效評估的主要內容

          績效評估應包括哪些內容,不同部門和學者有不同的看法。綜合起來有:經濟、效率、效益、可得性、公眾知曉程度、可預測性、民主性、公平性等等。在英國政府的操作實踐中,績效評估主要圍繞三大E”展開,即經濟(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)。財政部對三大E’作了如下界定:

          經濟——指投入成本的降低程度。在實踐中,它通常用經由向低成本投入的轉移而節省的資金來量度,如通過市場檢驗或使用較低等投入(如用二等郵票代替一等郵票)而獲得的成本降低。

          效率——一種活動或一個組織的產出與其投入之間的比率。最常用的效率概念是勞動生產率和單位成本。

          效益——產出對最終目標實現所作貢獻的大小。對效益的測定往往十分困難。不過,可以從種種中間示標中,對它作出概略的推斷。

          可以看出,三大E”實際上是三種關系。對這三種關系的測定評估需要四個方面的信息:成本、投入、產出、效果。

          (一)經濟評估:經濟評估測定的是投入與成本之間的關系,其主要目的是在獲得特定水平的投入時,使成本降低到最低水平,或者說充分利用確定資金獲得最大限度的投入。

          資金是行政管理活動的血液。然而,一個行政組織從事管理活動時實際投入的并不是金錢,而是由金錢轉化而來的人力、物力、設備等等。即使在一些涉及到金錢直接付出的活動中(如救濟金的發放),也需要人力、物力和固定資產來處理個案申請。這些人力、物力、設備等構成了行政組織對特定管理活動的投入,而獲得和維持這些人力物力設備所花的資金,就是投入的成本。不經濟既可以表現為獲得某一投入(如購買一臺設備)花了高于市場最低價的資金,又可以表現為超量投入,如辦公條件過于豪華,設備閑置等等。

          為了使投入成本的計算更為全面科學,財政部于90年代初成立了一個工作小組,探討如何計算各部門所使用的固定資產的成本。其主要點是:實行固定資產注冊制度;建立統一的固定資產計費標準,然后按照這一標準把固定資產的占用列入成本;擬定一些示標來顯示固定資產使用情況。

          (二)效率評估:效率評估主要測定產出與投入的關系。這一關系可由一系列效率指數顯示出來。

          我們在日常生活中經常使用效率這一概念。一個案件從發生到偵破用了很短時間,我們就說偵破單位的效率很高。但這不是嚴格意義上的效率評估。效率評估對效率的描述至少應具有兩個特征:第一,這一描述是定量而非定性。第二,這一描述反映的是整體而非個別情況。這是組織績效評估的必然要求。

          英國政府部門和社會科學界在長期的實踐中,發展了一套復雜的效率測定技術方法。它涉及到一些專門概念如技術效率配置效率,包括不同的分析技術如回歸分析,數據包絡分析,參照系與非參照系比較技術等等。

          (三)效益評估:效益評估關注的是組織工作的質和社會效果。沒有質的量和沒有效益的效率是毫無意義的。效益評估是三項評估內容中最為重要的一項。

          行政管理工作包羅萬象,不同部門的工作性質差別很大,因而其效益的展示方式也不同。對某些行政管理活動而言,其效益只能通過產出的質來體現。而有的行政管理活動的效益則只能體現為產出的社會效果。人們對社會效果的測定可以從兩方面著手:一是看管理活動的產出是否滿足了社會或公眾的需求;二是看這一活動的產出對既定目標的實現做出多大貢獻。前者是直接測定,后者是間接測定,因為既定目標并不總是等同于客觀效果,盡管人們正是追求特定社會效果才選擇這些目標的。

          效益同樣需要一系列效益示標來測定。效益示標的設計是十分困難和復雜的。困難的主要原因是:有的測定需要與既定目標比較,而目標往往不十分明確,也沒有充分量化;示標要求的是量的描述,而質與社會效益往往難以量化;社會效果測定需要到行政組織之外去收集有關信息資料,這一工作開支龐大,費時費力;行政管理活動的社會效果與直接產出比較具有明顯的時間上的滯后性,而實踐往往要求在某些活動的社會效果未充分展示時對它進行效益評估。由于這些原因,英國的效益評估仍處在摸索實驗階段。其主要做法如:

          1、質的量化展示。在衛生與社會保險部為醫療衛生系統擬定的評估方案中,曾經為醫院的服務質量提出了一些示標,如手術前后死亡人數,非計劃重新入院人次,病人在院感染率,免疫接種率等等。可見,質的量化即通過一系列量的分析綜合來反映一個事物的質。

          在那些難以直接量化展示的領域,往往需要用替代示標或中介示標。替代示標是對質或社會效果的間接顯示。舉例來說,不同大學的畢業生質量難以進行直接測定和比較,人們于是用畢業生在一定時期的就業率,申請就業的成功率,首次就業的平均工資水平等來間接測定。中介示標就是用中間效果來推斷或預測最終社會效果,它是針對組織產出的社會效果具有滯后性這一點而設計的測定方法。舉例來說,交通安全宣傳教育的最終社會效果是交通事故率的降低。在最終社會效果未充分展示時,可以用公眾對交通規則的了解程度,司機系安全帶的比率等來測定宣傳效果。替代示標和中間示標的缺陷是顯而易見的。

          2、用民意測驗測定效益和服務質量。既然行政管理活動的目的是滿足社會或公眾的需求,那么測定社會效果和質量的最佳方法,就是面向服務對象,了解他們的評價,他們的滿意程度。民意測驗法雖倍受青睞,但也有局限性,如成本高,受公眾判斷力的影響而難以準確可靠。此外,受益者的滿意并不能回答這樣一個問題——是否這一服務提供給最需要它的人?

          3、質量保證體系。質量保證是一套完整的質量控制過程,主要應用于那些從事量的處理工作的行政部門和業務性質單一的公共服務機構。對于那些應用了質量保證系統的部門來說,其績效評估只注意效率和經濟就可以了。

          四、績效評估的功能

          績效評估的功能即它在行政管理活動中的作用和應用價值。

          (一)績效評估的比較功能。對不同行政管理部門的經濟、效率、效益情況進行全面比較,這是績效評估的應有之義或曰一個組成部分。這一比較一般采取三種形式:橫向比較——比較不同部門在同一時期的表現;綜合比較——比較同一部門在不同時期的表現;實際表現與可能達到的最佳狀態的比較。績效評估的比較功能,并不是說它使上述形式的比較成為可能,而是說它使這些比較趨于準確、客觀、科學。比較本身并不是目的,以行政組織為對象的績效比較也不是為了獎優罰劣。其主要目的是通過比較發現問題,尋找差距,挖掘潛力,尋求改進的途徑。

          (二)績效評估的計劃輔助功能。績效評估在計劃階段的輔助作用,首先表現在績效示標有助于管理目標的分化。更為重要的是,績效評估的結果有助于確定下一階段的指標并依此合理分配資源。一個具體的管理目標或指標的制定至少要參照三個方面的信息:有關部門前一階段的表現狀況;部門內部工作條件、工作程序及環境方面的變化;社會需求與社會環境變化的預測。績效評估的作用,就在于它滿足了第一方面的信息需求。因此,某一階段的評估結果,就成了下一階段計劃的基礎和出發點。

          (三)績效評估的監控支持功能。行政管理工作走出計劃而進入實施階段后,必須時時對執行情況進行嚴密的監測,如發現背離計劃的情況,就要預測它的可能后果并采取相應的控制措施。這就是管理活動中的監測與控制。績效評估在這里的作用,主要表現在它為監控提供了信息支持。評估雖分階段進行,但為評估而收集信息的工作卻是持續不間斷的并最終成為日常工作的一部分。為評估而擬定的績效示標及據此收集的系統資料,就是監控的一個重要的、現成的信息來源。

          (四)績效評估的民主和教育功能。通過把政府各部門、各個公共服務機構在各方面的表現情況做出全面的、科學的描述并公之于眾,無疑有助于廣大群眾了解、監督、參與政府的工作。同時,評估過程也是一個教育過程。它能幫助公眾利用績效評估做一分析工具,總結他們同公共部門打交道的經歷,激發深刻的思考,確立自己對服務質量或效益的測定標準等等。

          (五)績效評估在吸引政治資源方面的功能。績效評估把政府的開支用途,運轉情況,為提高績效所作的努力與結果,面臨的困難等公之于眾,有利于克服公眾中固有的或因一兩次不愉快經歷而形成的偏見,建立和鞏固對政府的信任,從而起到吸引更多政治資源的效果——吸引社會資助和捐款來應付嚴重自然災害;吸引自愿人員參加政府的某些服務工作;吸引社會上的研究機構和專家為政府出謀劃策,解決難題;吸引社區建立自己的福利機構來彌補政府服務能力的不足等等。

          績效評估還具有政治合法化,人力資源開發等方面的功能。最為重要的是,績效評估的廣泛應用,有助于在行政組織內部形成濃厚的績效意識,從而把提高績效的努力貫穿于行政管理活動的全過程,滲透到管理決策的各個環節。

          五、英國的實踐對我們的啟示

          從上面的討論可以看出,績效評估是行政管理工作的一個重要組成部分,評估的科學化、制度化是行政管理現代化的重要保證。

          績效評估可以公務員個人為對象,也可以行政組織為對象。評估對象的不同,必然帶來評估內容、技術方法及操作程序的不同。個人績效評估和組織績效評估固然不能互相代替,但從英國的實踐中可以看出.組織績效評估具有更多方面的功能與作用,因而它比個人績效評估更為重要。遺憾的是,我國雖在個人績效評估方面的理論探討和實際工作中取得了長足進展,但相比之下更為重要的組織績效評估目前還未引起人們的足夠注意。

          作為一種需求導致的活動,組織績效評估是任何行政組織都無法回避的。因而績效評估被忽視并不是說它在我國不存在,而是說我國的組織績效評估還停留在原始的手工業水平上。其主要特征如:沒有形成制度,處在自發半自發狀態;缺乏系統理論指導,實踐中具有盲目性;績效評估具有單向性特征——重視政府部門對社會(如企業、事業單位)的評估與控制,忽視政府部門的自我評估,更缺乏社會對政府部門的評估與控制;評估從內容到形式都沒有規范化,存在很大的隨意性,因而評估結果難以做到客觀公正,甚至完全流于形式;不是把績效評估作為提高管理水平的正面措施,而是作為消極防御的手段——當某一方面的問題成堆,社會反應強烈時,才采取諸如大檢查、專項調查、大評比之類方式謀求改正,因而總是陷于被動;績效評估具封閉性、神秘性等等。因此,借鑒英國和其他國家的先進經驗,探討建立適合我國情況的組織績效評估理論框架、方法論體系及操作程序,從而使績效評估規范化、系統化、制度化、科學化,已經成為我國行政管理現代化的迫切要求。

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