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          英國地方政府績效管理及對我國完善政績考核的啟示
          來源:大連政府績效管理網 時間:2015-08-04

          李漢波

           

          英國是開展地方政府績效管理時間較早、應用最持久廣泛、技術較成熟的國家,很多國家不同程度借鑒了英國政府的績效評價與管理模式。201210月,筆者在大連人社系統組團24人,并帶團赴英國開展為期21天的績效管理專題培訓。先后在倫敦、布里斯托、卡地夫、阿斯頓、伯明翰、約克等地的7所英國著名高校聽課14場,造訪了英國審計委員會,拜會了倫敦紅橋區政府,較為深入地學習了解英國地方政府績效管理體系及最新發展,并就借鑒英國經驗、完善我國地方政府績效管理工作提出了意見、建議。

          一、英國地方政府績效管理的體制架構

          英國是在全國范圍內實行統一績效評估體系的國家,其中央和地方都設有專門負責對地方政府績效管理的部門。

          (一)中央對地方政府的績效管理機構

          1、社區與地方政府部(DCLG

          英國中央政府始終有一個部來負責協調處理與地方政府的關系,并履行對地方政府績效管理職能。20025月前該職能由交通、地方政府和地區部承擔, 5月以后由副首相辦公廳承擔,20065月后由社區與地方政府部承擔。

          2、審計委員會(Audit Commission

          1982年通過《地方政府財政法案》,要求設立審計委員會,擁有對地方政府的財務審計權,檢查地方政府所提供服務的成本、效率、效益,同時評估中央對地方所提供各項服務的影響。審計委員會1983年在英格蘭和威爾士成立并履職,1988年在蘇格蘭成立并履職。它雖然是中央政府社區與地方政府部下屬的公共機構,但其職能和預算都是議會通過立法確定的。它負責搜集信息,設計制定和發布績效評估指標,對地方政府進行績效審計。主要考核地方政府的公共服務、教育、醫療、環境管理等方面的指標,不考核地方經濟指標,如GDP、居民收入、就業等。

          (二)地方自身的政府績效管理機構

          1、地方政府聯合會(LGA

          19974月成立,代表英格蘭和威爾士所有地方政府。其基本職能是幫助地方政府改善公共服務質量,提供咨詢、培訓等服務。其具體職能在于,一是與審計委員會合作,研究制定考評指標體系和評估方法;二是協助地方政府進行績效評估準備,應對中央政府的監察和審計;三是支持和促進地方政府改進工作,如加強政府領導能力建設、改善公共服務質量、協助地方政府建設可持續發展的社會等;四是幫助績效較差的地方政府改進領導與管理能力,為其提供與績效較好的地方政府進行交流的機會。

          2、地方政府內部績效管理機構

          英國幾乎所有地方政府內部都有一個常設部門,專門收集、研究、處理、發布與公共服務和績效有關的信息,編制績效考核體系所需文件,為內閣會議和首席執行官做出改善政府服務和改善績效的決策提供支持。

          二、英國地方政府績效管理的機制建設

          英國對地方政府績效管理,在不同階段采取了不同管理辦法和操作手段,期間還有交叉使用,進而推動了績效考評機制不斷發展、完善。

          (一)19992004年,采用地方公共服務協議(Local PSA

          1999年,工黨布萊爾政府提請議會通過《地方政府法案》,賦予中央政府確定和發布所有“最優價值部門”都必須達到的績效目標和標準,并通過公共服務協議形式檢查和評估地方政府是否達到其績效目標和標準以及確定檢查與評估的方式。地方公共服務協議是中央與地方政府單獨簽署,根據各地方的最優價值部門具體情況制定的、必須在一定期限內(通常是23年)達到的績效目標,涉及地方政府職能若干方面,如財政、教育、住房、交通事故處理等。

          (二)20042010年,采用本地地區協議(LAA

          20042005財年,英國政府將地方公共服務協議擴展為本地地區協議,在20個地區進行試點。2007年《地方政府法案》賦予其正式的法律地位,201010月由社區與地方政府部宣布廢止。該協議首先由地方政府與當地公共服務機構之間就3年內的公共服務績效目標達成一致,然后由地方政府代表地方公共服務機構與中央政府簽署協議,具體由地方執行。

          (三)20022009年,開展全面績效評估(CPA

          2002年開始,英國對單一制議會和郡議會、區議會、消防和救援機構實施全面績效評估。其評估框架主要包括資源利用評價、服務評價、市政當局評價。資源利用評價包括財務報告、財務管理、財務信用、內部控制、投資效益五個主要指標。服務評價包括對地方政府環境服務、住房服務、文化服務的評價。從2006年開始,增加對消防服務的評價。市政當局評估主要包括抱負、優先發展戰略、能力、內部績效管理、成就等。

          (四)20092010年,開展綜合地區評估(CAA

          20094月,綜合地區評估取代了前面的全面績效評估,成為英國地方政府績效管理的新方法。該評估著重考評地方政府的整體績效,監控國家指標體系以及本地地區協議目標的實現情況,因而能為中央政府提供更加準確的信息。該評估由審計委員會與社會看護檢查委員會、衛生保健委員會、警察監察局、監獄監察局、緩刑監察局等6家單位聯合執行,考評地方政府的市政委員會工作、火災和救援服務、醫療服務、警務服務以及其他領域的服務情況。20106月,英國社區與地方政府部宣布廢除綜合地區評估。

          三、英國地方政府績效管理的指標體系

          英國對地方政府績效管理,無論采取何種方法和手段,最終都必須通過評估指標體系實現績效考評。該指標體系主要經歷了兩個發展階段。

          (一)2000年至2008年,執行最優價值績效指標體系(BVPI)階段

          審計委員會每年都向社會、地方政府、公共機構搜集反饋意見,以便修改完善指標。2008年被取代前,最優價值績效指標體系包含地方政府11個服務領域的139個指標。具體考評范圍包括社區安全、地方總體的良性運行狀態、文化及相關服務、教育、環境保護和環境衛生、健康和社會看護、住房福利和家庭稅福利、住房情況、規劃、交通、廢物清理和環境整潔。

          (二)2008年至2011年,執行國家指標體系(NIS)階段

          20084月,最優價值績效指標體系被國家指標體系所取代。國家指標體系由社區與地方政府部發布,由審計委員會每年執行考評,有效期為20084月至20113月,是當時中央對地方政府進行績效管理的唯一一套指標體系。其最新的評估框架結構主要包括4個部分,188個指標。

          1、更加強大和更加安全的社區

          考核來自不同文化背景市民的友好相處、地區事務市民參與、市民影響地區決策、定期志愿者活動參與、成人對體育和健身活動參與、公共圖書館使用等指標。考核各種犯罪和犯罪率、家庭暴力、對恐怖襲擊應對、與酒精有關的傷害、道路交通事故傷害等指標。

          2、兒童和青年人

          1)身心健康,考核兒童情感健康、心里健康服務、接受學校午餐、6-8周前母乳喂養、殘疾兒童服務、兒童肥胖癥、兒童和青年人對高質量體育課和體育運動參與、被看護兒童健康等指標。

          2)保持安全狀態,考核對被看護兒童情況、被恐嚇兒童、對兒童和青年傷害而引起入院、兒童從家里跑出一整夜等指標。

          3)享樂和成功,考核學生時期不同階段英語和數學成績、普通中等教育證書情況、初中持續缺勤率、被看護兒童學習情況、低收入家庭年輕人參加高等教育、黑人和少數民族學習成績、兒童和青年人對活動場所滿意度等指標。

          4)做出積極貢獻,考核年輕人對積極健康活動參與、1017歲期間第一次進入青年司法矯正所、18歲以下的懷孕率、25歲以下人群衣原體感染、年輕人物質濫用等指標。

          5)經濟健康,考核處于貧窮狀況兒童,16-18歲年輕人沒有參加教育、工作或培訓,低收入家庭接受幼兒托管等指標。

          3、成年人的健康和幸福

          考核對健康和幸福的自我報告、總死亡率、75周歲以下循環系統疾病、癌癥的死亡率,戒煙、通過看護老年人達到獨立、婦女提早獲得婦產科服務、病人在治療過程中得到尊重、65歲的人對健康生活的期望、65歲以上的人對家庭和鄰里的滿意度、弱勢群體生活獨立,緩刑看護期間的罪犯、無學習能力的成年人有固定與合適的住所、有工作等指標。

          4、地方經濟和環境的可持續發展

          考核總體就業率、領取失業救濟金、能夠負擔起居家支出家庭、房屋租賃者滿意度、19-64歲男性和19-59歲女性在不同教育階段達到的教育水平、地方中等收入職工情況、堵車情況—早高峰每英里出行時間、主要道路及非主要道路的養護、開發地塊閑置或廢棄超過5年情況、新企業登記率、就業率增長地區小企業百分比、乘公交車上班、公交車準點率、錢有所值—流通貨幣凈值、處理住房福利和家庭稅申報所需時間、企業對地方政府服務滿意程等指標。考核CO2降低率、應對燃油短缺、應對環境變化、洪水和海岸侵蝕危險管理、家庭日常生活垃圾的回收利用、堆肥、填埋處理的比例,空氣質量(通過政府重建和工作,氮氧化物和主要PM10排放物減低率)、街道改善和環境清潔(雜物、瓦礫、涂鴉和亂貼情況)、地方生物多樣性改善—地方保護地、孩子上學經常采取交通工具等指標。

          四、英國地方政府績效管理的最新發展

          新的保守黨卡梅倫政府執政后,于20106月廢除了綜合地區評估,于10月廢除了國家指標體系。2012 8月,英國社區和地方政府部提出撤銷審計委員會,將對地方政府的績效審計工作采取服務外包合同的方式轉由私營機構承擔。111日,700多名審計官轉變為私營機構的新雇員,審計委員會績效審計實踐結束。目前英國,績效審計法則仍然在執行,地方政府績效審計工作仍在開展,工作步驟沒有發生變化,只是放權給地方政府自己做,具體由專業審計公司承擔。地方政府聯合會在績效審計中將發揮積極作用。

          保守黨自稱取消綜合地區評估是因為其執行起來花費太大,而且考評系統沒有集中考評到地方市民需要的服務。英國的專業人士分析,審計委員會因與工黨聯系緊密,所以保守黨上臺后要解散它。另外,保守黨回顧和反思過去改革,開始削減政府開支,最先從地方政府開始,中央政府也在削減。開展綜合地區評估,審計委員會每年到地方政府檢查,花費巨大。保守黨倡議地方政府將商業機構引入其公共服務部門的評估中,這樣能抵消中央財政上的一些困難。這等于告訴地方政府,中央政府沒錢了,也不去檢查了,你們自己考評自己,還要把城市管好。

          綜合地區評估被取消后,英國通過以下新的安排,開展地方政府績效評估相關工作。一是通過增加透明度和公開程度,提高地方政府的責任意識;二是要求地方政府公開高職位人員的薪水、地方議員的工資和所有超過500英鎊的花費;三是使用簡單的資料清單,內容涵蓋中央政府需要從地方政府得到的所有資料;四是對兒童和成人服務考評指標的檢查和評估仍然保留,但聚焦在減少成本和負擔上;五是采取以部門為導向的改進措施,由地方政府聯合會采用與其他地方政府進行比較的方式進行本地區政府績效評估(同行互評)。

          與此相對應,英國對地方政府績效評估將采用以下評估工具和參照的衡量基準。一是倫敦地區績效解決工具(LAPS),其包含一系列有助于評估政府績效的指標,以及用于錢有所值評估的指標及資料;二是地方政府聯合會建立的地方政府信息免費在線服務系統,允許各部門使用在線資料;三是除了采用同行互評辦法以外,地方政府聯合會將對地方政府提供評估支持;四是地方政府聯合會、倫敦市議會提出的一套居民滿意度調查方案;五是地方政府聯合會關于評估兒童服務和成人社會服務的特別支持工具。

          五、英國地方政府績效管理對我國相關工作的幾點啟示

          雖然英國對地方政府的績效管理體制和機制在2010年以后發生了變化,且目前正處變革之中,但其多年的考評實踐和經驗值得我國學習和借鑒。黨的十八大提出,推進政府績效管理,提高政府執行力和公信力。這是我黨代表大會首次提出政府績效管理,該工作由此上升為執政黨意志和國家決策。2012年中央經濟工作會議提出,盡快健全有利于科學發展的目標體系、考核辦法、獎勵機制。黨的十八屆三中全會提出,嚴格績效管理,突出責任落實,確保權責一致。為此,貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神,學習借鑒英國政府績效管理先進經驗,推進我國地方政府績效管理工作創新發展是當務之急。

          (一)推進我國政府績效管理工作頂層設計和整體規劃

          1、健全領導體制

          在國家層面,我國至少應該由常委副總理以上級別的政府官員領導全國的政府績效管理工作,并對總理負責。同時明確由副部級以上級格、相對獨立的專門行政機構(可掛靠在國務院辦公廳),具體執行對各省區市政府、對國務院部門的績效考評,配備專業人員。地方政府在設置績效管理機構時,參照中央執行。

          2、完善工作格局

          要實現政府績效管理從國務院到鄉鎮政府的全覆蓋。在我國國家層面,應啟動對各省區市政府、國務院各部門工作的績效考核,開展重大專項工作的績效考核。在省級層面,應開展承接國務院考核,對省轄市縣政府、對省政府部門工作的績效考核。在市級和區市縣層面,也要完善三位一體的考評工作格局。

          (二)優化和完善符合國情的政府績效管理工作體系

          1、實行對上負責與對下負責相結合的績效考核辦法

          英國地方官員主要是對下負責,即對選民負責。國內的政府官員一直以來是對上負責多一些,因為職務是上級任命的。立足中國國情,政府績效管理要將兩者要結合起來,既要完成上級布置的考評任務,又要讓本地老百姓滿意,加強群眾滿意度的測評工作。

          2、把握績效管理工作的科學化、精細化發展方向

          首先,應解決考什么的問題。地方政府績效考核應涵蓋經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設5個方面內容,建成涵蓋發展戰略、經濟發展、結構調整、社會事業發展、資源環境、人民生活、社會管理、改革開放、自身建設9個類別的綜合考評體系。同時,應優化經濟社會發展成果考核評價體系,不斷增加勞動就業、社會保障、居民收入、人民健康等方面的考評內容,進一步加大資源消耗、環境損害、生態效益、科技創新、安全生產等指標的考評權重,切實發揮績效考核對推動地區科學發展的導向和激勵作用。對地方政府部門,應建成涵蓋業務工作、自身建設、領導和群眾滿意程度4方面內容的綜合考評體系。同時,應加大對重大決策部署、部門職責履行、重點工作推進等方面的考核評估,推動行政體制改革和政府職能轉變。

          其次,應解決怎么考的問題。要改革政績考核機制、方法和手段,完善目標制、考核制、獎懲制三位一體考評體系,強化績效計劃、績效監控、績效反饋三個管理環節。一是合理設置考評指標,把握簡易操作與科學評估之間的平衡。指標設置以人為本,注重社會和諧,保持可持續發展。二是科學選擇考評方法,實施分類考核。我國將國土空間劃分為四類主體功能區,一些城市也如此劃分功能區。地方政府應對不同的功能區實行差異化的考核模式,采取有針對性的考評指標和考評辦法。對地方政府部門的考評,應根據部門職能和“三定”規定,合理劃分考評組別,增強考評的可比性。在考評計分方法上,應堅持業績考評與效能考評相結合,使用成本收益分析方法,講求投資收益。三是嚴格履行考評程序,加強節點控制,強化績效全過程管理。

          第三,應解決考核結果怎么用的問題。英國對地方政府績效考評,每年都一攬子公布考評結果,每個地區都能找到每項指標的評分情況,優勢和差距一覽無余。我們也要完善考評結果有效運用機制,將考評結果與改進工作、提升效能、績效獎勵、績效問責、領導班子和領導干部考核、公務員個人考核6方面結合起來,發揮績效考核的導向與激勵作用,增強績效管理的動力和活力。

          (三)加強政府績效管理自身建設

          一要提升績效管理工作信息化水平,提高工作效率。開發使用績效考評信息系統,方便工作人員和市民使用。全國、全省、全市都應該進行績效管理聯網運行。二是開展從業人員業務培訓,提高隊伍素質。學習英美等國家政府績效管理工作先進理念和成功做法,學習國內有關省市的先進經驗,特別是國家確定的試點城市績效管理做法。全國應舉辦高研班,按照首席績效官的標準培養工作骨干。各地也應開展不同層次的培訓,并加強績效管理理論研究。三是加大績效宣傳力度,營造良好的工作氛圍。

          (作者系大連市政府績效考核辦公室主任)

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