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          試論日本政府績效評估中的公眾參與
          來源:《日本學刊》2014年第3期 時間:2014-08-04

          作者:白智立 南島和久

           

              20世紀90年代,政府治理活動中政府績效評估功能被著力強調并進一步制度化、正式化。也就是在基于結果導向、公共管理和公共治理等的新公共管理運動(NPM)逐漸顯露其優勢的時候,政府績效評估特別是在后福利國家得到了特殊的青睞。

            在日本,關于新公共管理運動的起源有三種看法:一是源于80年代第二次臨時行政調查會主導的國營企業民營化等行政改革;二是源于90年代橋本政府推行的重視決策與執行分離、結果導向等行政機構改革;三是源于20世紀初小泉政府積極確立日本版NPM”的改革時期。對于這場政府變革運動,日本開始表現遲緩,但隨著地方分權改革以及放松政府管制改革的不斷深入,也走上了這條政府治理變革之路——先地方、后中央的日本引入的行政評價、政策評價制度等政府績效評估改革實踐,正是這一變革發展的主要產物。

            日本行政學家通過對這一時期本國政府績效評估實踐的總結,指出:行政評價一詞雖然在日本被廣泛使用,但作為涵蓋關于政府行政和政府主體實施的評價、以政府行政為對象的評價以及與政府行政相關的評價等的用語,規定其內容和方法的意義和內涵不強,是非常形式化的概念。而政策評價作為圍繞政策實施進而測定政策目的達成度等的實踐活動,與行政評價的概念相比更具有限定內容和方法的規范意義。同時,在現實實踐中,人們使用這兩個概念時并沒有做進一步區分。日本行政學研究和具體實踐中的政府績效評估和公眾參與,多被表述為政策評價行政評價市民參加等,而這里的政策行政以及評價市民”(公民)等用詞,還具有現代日本的特殊內涵,應該將其置于當代公共治理語境下加以觀察。本文使用中國國內慣用的政府績效評估公眾參與一詞來討論日本的相關實踐。20世紀80年代以來起源于西方國家、波及世界范圍的行政改革運動使政府管理的未來模式已露端倪或正在促使公共行政范式的轉換,其中,共同的信念和指導原則可以總括到公民為本、市場化、結果導向、分權協作、民主參與、多中心自主治理等公共治理的總體話語環境中。因而,圍繞政府績效評估的日本的表述和實踐,也具有當代行政發展的普遍意義。由此,我們有必要透過日本的制度建構以及改革現狀,來具體討論公共治理語境下的政府績效評估和公眾參與對于日本而言所具有的意義和內涵,這還能加深關于作為行政學基本命題的公共性以及民主行政等普遍議題的現實思考。

            一 地方分權改革、治理變革與政府績效評估

            效率與民主同為現代國家公共行政的基本價值取向,也是行政學研究的基本命題,建構了現代政府行政所具有的技術性和政治性特征,并在當代公共治理語境下的政府變革運動中得到進一步顯現。可以說,戰后日本的政府變革實踐以及行政學研究,也主要是圍繞這一主題發展變遷過來的。而政府績效評估的改革實踐與理論探討的發展,則更需要促使兩者不斷結合或整合來顯現當代公共行政或公共治理的基本內涵。這主要是因為,雖然政府部門實施績效評估的努力由來已久,但強調結果導向外部責任原則無疑是當代政府績效評估區別于傳統實踐的主要特征。以下結合日本地方分權改革和效率概念的相關思考,探討政府績效評估中的公眾參與在日本的起因及理論基礎。

            ()地方分權改革背景下的地方治理變革

            日本圍繞公共治理或公共行政與公眾參與議題的討論,一般是作為如何實現民主行政目標這一論點而提出的。其中,關于深化政府績效評估的管理理念和制度的引入,日本發端于地方政府這一改革實踐現象則對本文的討論具有重要的象征意義。日本政府是以中央即國家的政府行政組織為中心建構起來的,也就是說,雖然戰后日本新憲法將地方政府的自治描述為憲政基石的基本定位,但就在十多年前地方政府仍被視為中央政府的下位組織。這不僅體現在具體法律制度的安排上,更表現在中央地方行政關系的實質特征中。

            不過,在20世紀90年代之后基于《地方分權一攬子法》(1999)而強力推進的地方分權改革(2000)過程中,中央地方政府間的法律關系開始由之前的上下、主從對等、合作以及強調地方主體性的體現現代公共治理理念的方向轉換,其中的行政價值變遷恰恰與那個時期出現的以及今天我們廣泛認識到的公共治理價值形成呼應。而正是在這一地方分權改革運動的實踐基礎上,或者說以此為契機,正因為分權后的地方如何實現有效治理成為重要政治課題,使得地方治理層面體現出的人們對政策議題的關心、公眾參與的訴求或治理主體意識等變得愈發強烈。在宏觀行政環境變動條件下,具有監督、約束政府活動實際功用的政府績效評估,隨著具體實踐的推進,也就離不開公眾參與這一如何實現民主行政的主題了。

            這樣一來,在90年代波及世界的新公共管理運動背景之下,日本積極推進地方分權等行政改革的同時,也促動了政府績效評估的發展。其中,圍繞公共治理與民主價值的政府績效評估中的公眾參與,隨著政府績效評估制度實施的不斷深化而顯露出來,并得以不斷發展變化。

            一般認為,政府績效評估運動在日本發展的要因有四點,即財政狀況的惡化、來自公眾和政府雙方關于確保行政責任的強烈訴求、社會公眾價值觀的多元化以及地方分權的推進。在這里需要注意的是,雖然諸如如何通過建構回應型政府來實現政府行政責任、如何更好地適應地方公眾價值多元化或多樣化了的行政需求、地方分權改革推進語境下如何實現更加卓越的政府活動等也被作為一般要因一一析出,不過,日本關于政府績效評估的實踐和討論中,中央和地方政府面臨的時下深刻的財政危機,也是規定其內涵和特征的重要因素。因而,如何實現政府活動的效率性和經濟性,就成了人們思考政府績效評估制度或實踐的焦點。

            ()價值沖突與中和:政府績效評估與公眾參與

            在傳統的政府實踐或行政學討論中,效率性和經濟性價值的實現往往會成為民主行政的對立物,而在財政危機的行政環境變動條件下,還需要不斷追求政府行政活動的效率性和經濟性。為了超越這一價值對立的兩難境地,政府績效評估中的公眾參與作為兩者之間的結點,或者說如何將其作為民主行政的實現途徑就成為人們思考的議題。否則,現代國家的公共行政或公共治理應該具有的民主行政目標很難得以實現。總之,政府績效評估中的效率性、經濟性與民主行政之間的價值沖突或緊張關系,正由于可以通過政府績效評估與公眾參與的討論來得以消解,因此有必要進一步思索兩者之間的聯系。

            首先,日本關于政府績效評估的探討有兩個論點:一是圍繞政府活動或公共政策效率性的討論,二是圍繞政府活動或公共政策社會性的思考。關于第一個論點即效率性的討論,是傳統美國行政學經常涉及的機械的效率或者說效率所具有的客觀性的效率屬性問題。政府績效評估的對象如果是公共政策的實施過程或法律的執行過程,也就是政府行政活動本身的話,效率性問題討論的焦點,可以說就是行政活動的客觀化或節約取向的價值追求。這時,政府績效評估一般與政府部門的削減預算相聯動,人們期待這一政府績效評估具有相應的實際功用。關于這一點,在財政狀況惡化的條件下,實際上在日本很多政府績效評估的方式都是作為削減政府預算的有效方法而受到青睞的。而這一引入經濟學理論和私人企業管理方式的思考與討論,其核心概念恰恰是作為現代政府行政基本命題或價值的效率性(efficiency),并在具有職能國家特征的現代國家管理中占有突出位置,當然能夠成為政府績效評估論點的主要構成要素。

            雖然以最小的投入獲得最大的產出這一效率標準,是傳統美國行政學認定的既是行政學也是工商管理學的最優標準和測定公共行政活動的基本價值尺度”(古立克語),但是長期以來總是引發新的爭論。這是因為行政學中的效率概念,還包含了受人際關系理論影響的巴納德提出的作為組織成員滿足感的效率,以及狄莫克提出的作為組織成員和接受組織服務的顧客或消費者的滿足感的社會效率(social efficiency)。這主要是關于第二個論點即政府活動或公共政策的社會性的討論,而且是基于政府或公共政策過程的民主化這一規范視角展開的。關于這些,我們可以從美國以及一些國際組織已經獲得成熟發展的政府績效評估方式中,也就是從諸如利益相關者評估”(stakeholder evaluation)參與型評估”(participatory evaluation)協同型評估”(collaborative evaluation)外部評估”(external evaluation)等中觀察到其生成出現的社會共識建構的治理要素。這相對于作為第一個論點的客觀效率討論而言,實際上是關于被稱為規范效率屬性的思考。

            日本行政學家發現,在作為福利國家現象凸顯的現代國家,政府實施的政策以及政府供給行政服務的主觀意圖與客觀效果的妥當性才是核心問題,因而這時要探求和追問的是關于政策和行政服務的最終效果事前、事后評估的方法,確保政策和服務的實現可能性、有效性、合理性的諸項條件,政策和服務適應狀況變化的程度。在這里人們重視的價值標準是必要性、有效性、適應性。因此,關于政府績效評估和公眾參與的討論,人們之所以對其抱有較高的期待,更重要的原因在于現代國家的政府活動或公共政策存在社會妥當性、社會適應性欠缺或不足的問題。也就是說,即便擁有公共政策執行權力的一方能夠主張其客觀意義上的正當性,但僅此還不能一定為社會公眾所接受。這就造成了能夠客觀表達的邏輯與社會妥當性或適應性之間經常出現分離的行政現象或社會現象。這種現象在不斷專業化和條塊分割嚴重的日本政府行政中,可以說是非常多見的。這樣一來,人們就期待政府績效評估中的公眾參與來填平政府活動與社會意識分離的鴻溝。

            不過,圍繞政府績效評估的社會性和民主行政的討論,實際上是在希求政府活動、公共政策的整個過程或公共政策的民主化(democratization)。這與作為第一個論點的效率性課題相重疊,圍繞政府績效評估的討論完全可以理解為是根植于現代行政活動的永遠的主題——“效率與民主這一基本命題之中的。而日本政府行政組織,戰后無論是中央政府還是地方政府,是將效率與民主的緊張關系作為其行政課題來應對的。這是因為,在戰后構建新的國家政治體制過程中,日本已經將這一緊張楔入《國家行政組織法》、《內閣府設置法》、《地方自治法》、《國家公務員法》、《地方公務員法》等規定國家統治機構的基礎法律之中了。

            如果進一步梳理的話,關于效率與民主命題的討論也可換言之圍繞具體政府行政活動的客觀效率規范效率緊張的探討。前者的客觀效率,在政府績效評估中主要是以指標”(indicator)標準”(criteria)等形式表現出來的。這些指標和標準被用作實現政府行政科學化、客觀化、合理化的重要工具。但與此同時,如果從規范效率的角度思考的話,則會被追問這些指標、標準設定依據的本來的妥當性。一般而言,在現代國家,其妥當性的程度是由于政治的民主程序才被正當化、合法化的,因而作為政治功能的談判、說服、妥協、交易等決定公共政策的水平(status-quo)。而如果這一民主決策是缺乏足夠洞察力的話,那么由此產生的矛盾就會在公共政策的實施過程中顯露出來。因此,為了消解、緩和、調和這一矛盾,為政者也會摸索公眾參與等克服矛盾的方式。在這一過程中,客觀效率規范效率的相克之相克就成為主要論點。因此,圍繞政府績效評估中的公眾參與的討論也可以在此脈絡之中找到其存在和發展的空間。

           

          二 日本政府績效評估中的公眾參與

            日本關于政府行政活動的績效評估與公眾參與存在交錯的部分,而且表現出多樣性的發展和變化。以下討論日本政府績效評估中的公眾參與的實踐和特點,即著重探討公眾參與和政府績效評估是在怎樣的層面、如何結合的。

            ()政府績效評估中的公眾參與變遷

            日本中央地方的政府績效評估應該說由來已久,而且在20世紀7080年代還出現過關于政府績效評估的討論高潮,為之后實踐的推進和深化創造了良好的理論基礎。一般認為,1996年三重縣導入政府績效評估是當時和之后政府績效評估活動得以強力推進的重要契機,由此在全國范圍鋪開,最終以2001年日本政府制定政策評價法”(即《關于行政機關實行政策評價的法律》,2002年施行)為象征,這一運動向中央政府層面深入。值得關注的是,制定該法的目的被認為是要提升政府績效評估的實效性以及社會公眾對行政機關的信賴。而當時推動行政改革的行政改革會議認為,以往我國的行政總是將法律的制定和預算的獲取作為工作的重點,而經常輕視基于效果和之后的社會經濟形勢變化積極完善政策的評估功能,特別指出作為行政改革的一環需要完善以往的績效評估制度。這里提到的強化政府績效評估的建構要因,實際上凸顯了強調行政效果、實效性或政策適應性的結果導向,強調公信力或公眾信賴的行政責任,以及改進評估環節的政策過程管理或政府治理等要素。

            截止到2001年,日本地方政府引入績效評估的統計如表1所示。在這一自下而上積極推動的政府績效評估制度變革中,日本地方政府的能動性、主體性和積極作用不可忽視,同時戰后以來以促進政府變革為基本價值導向的日本行政學研究也為此起到了支撐和促進作用。而這些也都成了日本在強力推進政府績效評估時不斷與公眾參與相關聯的基本條件。

            表1 政府績效評估的導入狀況(截至20017)  

              

            資料來源:自治省「地方公共団體における行政評価の取組狀況」、武藤博己「政策評価の手法開発」、94頁。

            日本行政學界關于政府績效評估與公眾參與的較早和較為系統的關注,應該出自于行政學家西尾勝2000年編著的《行政評價的潮流》一書。該書副題為參與型評估體系的可能性,恰恰是在日本全面強力推動政府績效評估時期提出的重要問題。該研究中提到的日本政府績效評估中的公眾參與事例,最早可以追溯到1997年群馬縣太田市開展的行政審查制度,以及20世紀90年代出現的宮城縣縣民參與型行政評價和東京都三鷹市的市民參與、三重縣政府績效評估中的非政府組織參與等。應該說,日本在推進政府績效評估的同時,也關注到了公眾參與的問題,并以多樣化的形式得到了發展。其中表現出的主要方式是:公開政府績效等信息,喚起公眾關心政府績效評估和促動公眾參與;公眾參與的公眾包括外部專家、非政府組織成員以及當地居民等,強調了外部性特征;公眾參與的幅度雖然因地方政府而異,但不同程度地涉及政策或政府活動的多個環節。

            考察東京都中野區推進政府績效評估中的公眾參與過程,有助于我們更好地觀察其中的變遷。2000年中野區開始了行政評價,其方式最初僅是行政組織內部的政府績效評估,即首先由各部門自我評估(一次評估),然后由行政主管構成的政府內部的行政評價委員會進行二次評估。考慮到需要引入績效評估的外部視角,從2002年開始嘗試實施外部專家對區政府活動的評估,2003年則開始建立由五名專家和兩名居民參與的外部評價委員會,將評估主體的范圍進一步拓寬。

            其目的主要在于:明確政府行政目標、推動結果導向的行政管理、確保回應性責任的實現、保證政府管理順暢、改革公務員的意識。其中,特別重視的是如何充實基于區民評價視角的政府績效評估,以及如何方便讓第三方做出對政府活動必要性的政策判斷等。200312月發布的《2003年度行政評價報告書》主要是由外部評價委員會完成的,其中不乏對區政府的批評建議,表述得較為自由外部評價委員的評估方式還是基于日常生活的感受,從結果導向和效率性的角度就區政府的行政活動做出了應繼續推進、雖有改進空間但應繼續實行、應重新建構目標標準和政府活動計劃、應立即廢止和徹底完善、現階段不易評估等多類評估結論。不過,中野區政府績效評估中的公眾參與也發現了一些難點,特別是由于區內居民缺乏關于政府活動以及績效評估的基本知識,難以使其達成或整合關于政府活動的基本共識等。而政府績效評估涉及的效率性和有效性等評估標準,則更是如此。

            ()政府績效評估中的公眾參與的案例分析

            我們還可以從一個案例——當前北海道札幌市行政評價委員會實施的政府績效評估來更多地了解相關變化。

            札幌市將該市的政府績效評估分為市政府自我開展的內部評價基于市政府外部視角的外部評價兩種,將外部評估進一步細化為由外部專家構成的行政評價委員會的績效評估以及公眾直接參與的市民參加方式的績效評估兩種。其中較為重要的是,還將這一外部評估的結果作為輸入項作用于政府內部評估中的評估課題的提出、自我評估、政府活動的修正與完善,反饋到下年度預算中,并以此構成內部和外部評估聯動的評估循環過程。

            在這一評估循環過程中起到主導作用的外部評估,應該說是由具有專業知識的專家和普通公眾為主體展開的。外部專家的主體性具體體現在《札幌市行政評價委員會設置要綱》中:政府績效評估制度的目的在于保證客觀性和可信性,為此要基于外部專家和市民的視角進行評估(1);外部委員的權限涵蓋了基于外部專家及公眾視角的評估、評估對象的選定、關于政府績效評估制度的探討、市長認為重要的事項(2);任期一年的委員人數不超過12人,由市長從具有學識經驗以及認為合適的人選中任命,委員長由委員互選產生,委員會由委員長召集委員召開,一般為公開的評價委員會會議(357)。特別是關于評估視角、評估對象的自由選定以及參與評估制度的建構等,可以提升其外部評估的自主性、主體性以及權威性。

            最近一屆外部評估委員包括了北海道大學經濟學和公共政策學科的教授、律師、注冊會計師以及企業家等。這些專家多為本地出身,其身份具有市民、居民、選民、納稅人等多重屬性,但還是強調了經濟學、公共政策、企業管理等專業知識和經驗背景,體現了札幌市提出的對外部評估所要求的專業性和市民性。而為了更好地實現這一外部評估的目標,札幌市還將普通公眾的參與納入到了外部評估委員會的評估活動中,以此來進一步體現外部性、參與性和公眾評估的視角或標準。

            有關外部專家與公眾協作前提下的政府績效評估,可以從該市行政評價委員會的相關報告中做進一步的觀察。這一協同評估是以參與型會議”(workshop)的形式展開的:召集具有各種立場、想法的市民,通過相互理解彼此的觀點,發現存在的問題和改進的方向。具體而言,札幌市從外部委員會評估的事項中,選擇與當地市民生活關系密切、需要與市民協同互動的外部評估對象,也就是針對那些需要將普通市民的視線感覺需求引入進來的評估主題,通過眾多市民的參與討論進行評估的方式。札幌市就此還特別留意這些主題的設定應該貼近市民生活,努力讓公眾從自己的生活體驗出發交流共有生活體驗和見聞,公眾參與的討論不拘泥于專業性和過于細化的方式,讓討論從宏觀視角展開,而關于今后改進方案,則更多地激勵意見交鋒,從而得出來自公眾的新思路。

            實際上,札幌市外部評估委員會的評估活動分為三個環節:(1)委員會通過調查來選定評估對象;(2)根據市政府內部評估的結果,對相關部門進行訪談確認;(3)參與型會議得出的公眾意見和建議作為外部評估結果的方案與相關部門溝通,外部評估委員會在此基礎上合議出最終評估結果。由此來看,外部評估委員會的評估結果,在很大程度上是根據公眾的參與型會議的討論結果得出的。從札幌市2013年度政府績效評估結果來看,涉及公眾參與的外部委員會做出的完善建議中,近半數是由參與型會議得出的。另外,札幌市還實行了公眾主導的被稱為市民評價的判定下一年度政府項目存廢與否的外部績效評估活動,結果廢止了眾多政府項目,實現了較大規模的評估效益。這一市民評價,還被稱為事業分類,進入21世紀之后,在日本地方政府中被廣泛推行,其目的主要在于通過當地公眾直接參與績效評估來優先選擇或削減政府項目,以達到減少政府成本以及使政府活動更符合公眾需求的效果。

          三 公共治理語境中的政府績效評估及公眾參與

            結合以上日本政府績效評估中的公眾參與狀況,可以進一步探討其特點和意義。在過去十年中,如表2所示,到2010年日本已有977個即54.4%的地方政府引入了政府績效評估制度,實施政府績效評估的地方政府數量逐年增多。同時,通過以上對日本政府績效評估實踐的探討可以發現,日本在強力推動政府績效評估之初就已經努力將公眾參與、評估主體多元化、公民本位、外部性等要素整合進來。從前述討論來看,作為行政改革運動而被強力推動的日本政府績效評估,與公眾參與在多個層面交錯和結合,使其形式表現出多樣化特征。而且,如表3所示,21世紀初期日本行政學家所設想的公眾參與型政府績效評估模式已經在日本初步形成。

            表2 政府績效評估導入率(都道府縣、市區町村)的變化  

              

            注:地方政府總數逐年減少,是由于日本伴隨地方分權改革推動了明治時期以來第三次大規模的基層政府合并。

            資料來源:総務省「行政評価導入率(都道府県·市區町村)の推移」、http://www.soumu.go.jp/main_content/000106463.pdf

            表3 行政機關以外的主體實施評估的狀況(引入評估制度的地方政府所占比率)  

              

            資料來源:蘭亮人「自治體における政策評価制度の展開議會による二次評価との連攜一」、法政大學大學院公共政策研究科『公共政策志林』20143月第2號、32頁。

            這就是前述西尾勝研究中結合當時其他國家以及日本政府績效評估中的公眾參與實踐所提出的三種基于公眾立場的公眾參與型政府績效評估模式:將公眾意見納入或反映到政府機關內部評估的方式,政府機關與公眾、非政府組織等協同評估的方式,以及公眾獨立于政府機關進行的政府績效評估方式。他還指出這一公眾參與型的政府績效評估,其目的在于喚起市民的關心,促動公共討論,驅使市民產生自發的行動。需要注意的是,這里提到的公眾的立場不只是新公共管理運動重視的公共服務的消費者,即顧客、服務利用者的評估標準,更重要的是要包容作為行政服務的受益者和受害者的立場,以及納稅人和選民的立場等。而且,日本學者進一步指出,需要留意的是,市民因站在某一個立場上進行政府機關行政活動的評估,其評估的目的、對象領域以及標準可能出現不同。而恰恰是公眾站在不同于公共服務消費者即顧客立場的評估其意義更是一定不能輕視的

            當然,這里的政府績效評估包含了凸顯公民本位和公眾參與的公共治理話語條件。可見,日本在思考政府績效評估中的公眾參與時,對其定位或最大的關心,還在于如何提升政府行政的公共性和公共治理內涵,將其置于政府過程、政策過程以及政治過程之中加以考量的。而這正是政府績效評估中的公眾參與的社會意義所在。換言之,這里的政府績效評估所重視的是外部的、公眾的評估視角及其客觀性標準。如果公眾不關心的話,那么政府績效評估得不到公眾理解、認知甚至認同,會變得非常無力且不夠妥當或會出現合法性缺失。而且,正是由于政府績效評估中的公眾參與,能夠將當代公共管理理念中的結果導向外部責任以及公民本位原則等連接起來,在公共治理語境之中人們才對其抱有了更多的期待。

            特別是由于近年來的政府績效評估整體全面鋪展,日本也出現了政府績效評估形式化、評估疲勞制度疲勞等評估動力不足問題,而當前出現的地方政府對政府績效評估中的公眾參與認識程度降低趨勢更需要關注。如2010年日本總務省的調查顯示,同公務員意識的改革、政府績效評估的效率化等相比,較多的地方政府并不認為通過評估信息的完善來提升對公眾回應責任的履行,以及更好地采納外部評估意見等是今后政府績效評估中需要改進的內容。但是,日本政府績效評估恰恰在這些方面仍然存在問題。正是在此背景之下,政府績效評估中的公眾參與如果得以進一步發展,則可以對這一評估困境加以突破。

            雖然如表3所示,2010977個引入政府績效評估的地方政府中,358個地方政府實施了行政外部主體的政府績效評估,而且大多采取了外部專家或專家與普通公眾共同參與組成的第三方外部評估機構所進行的政府績效評估,突出強調了外部評估的作用。不過,從2009年關于日本地方政府績效評估效果的問卷調查結果來看,雖然績效評估大大促進了政府執行效率和行政效能的提升、政府管理以及資源配置的改進,但在與居民的溝通提高公眾的關注和理解層面效果相對較低。

            個中原因應該有很多,除了一些地方政府只是將績效評估結果公開在政府網頁上簡單了事等公眾參與的技術性因素之外,其結構性因素更不能忽視。這主要在于雖然半數多的977個地方政府引入了政府績效評估,但采用政府系統外部評估機制的地方政府僅為358個,大部分地方政府仍然采用內部評估的方式。而且,根據2009年日本民間調查機構的調查顯示,政府部門內部評估即一次評估的規模同過去相比反而出現擴大趨勢,存在公眾對已公開的績效評估結果關注度不夠、缺少反饋等問題。同時,2010年日本總務省的調查顯示,實施政府績效評估的地方政府中,半數以上規模較大的地方政府具備了將公眾意見反饋到政府績效評估中的機制,但在占大多數的規模較小的基層政府中,這一比率則較低。因而如何進一步拓寬公眾參與,更大范圍地實現以公眾主體、公眾視角、公眾起點為內容的政府績效評估,對日本而言仍然顯得非常必要。

            也就是說,日本政府績效評估中的公眾參與仍然有進一步拓展的空間。而公眾參與的政府績效評估也應該擔負起基本的評估責任。如日本評估專家所指出的諸如實際用于評估的時間短、次數少以及獨立調查程度不夠和獨立調查分析不強等,也成為阻礙日本公眾參與的績效評估充實發展的要因。即便這些問題也可以在本文評估事例探討中得以覺察,本文還是以肯定為前提,即在公眾政策能力和參與能力不斷提升和成熟了的現代日本社會,期待著公眾參與進一步向績效評估等政府活動或政策過程整體擴展,以此來進一步保障行政責任的實現和民主行政的發展。

            總之,雖然政府績效評估由于存在追求效率性、經濟性的宏觀背景,因而技術性、專業性的客觀要素無法回避,但賦予公共治理語境下的績效評估合法性、妥當性的公眾參與同樣需要不斷強調。在這里,政府績效評估與公眾參與并不是機械的聯系或聯動,而且政府績效評估與公眾參與如何結合這一問題意識對于民主行政目標的實現而言具有重要的意義。政府績效評估與公眾參與的直接結合,也是人們對民主決策的訴求。因而政府績效評估與公眾參與的討論,最大的焦點還在于公民社會的建構等公眾是否能夠對行政活動結果領域承擔其必要的責任。雖然關于這一課題的討論經常會引發人們對公眾主體的政府績效評估存有諸多質疑,但也正說明這不僅是政策實施過程即行政活動領域的績效評估存在的課題,更是政策過程整體的公共治理課題,特別是與政府績效評估密切相關的決策過程的公共治理課題。當然,這也構成了當代公共治理變革的基本表征和情態。

           

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