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          英國政府開放數據政策研究
          來源:《圖書館論壇》2016年第3期 時間:2016-11-17

            自2009年世界范圍內的政府開放運動興起以來,各主要參與國家在政府數據開放的發展取得顯著成效。英國政府將“數據”比擬為21世紀的“新石油”,主張以數據驅動式創新帶動所有部門經濟的發展。其開放數據的準備度、執行力、影響力三項指標已超越美國,排名世界第一。從國內研究情況來看,目前僅有學者從政策執行角度對英國開放數據進行了研究,并未對英國政府開放數據政策進行系統分析。本文擬對英國政府開放數據政策發展歷程、目的與意義、條款內容與實施策略等進行全面探討,以便為正處在起步階段的我國政府開放數據發展提供借鑒。

            1 英國政府開放數據政策發展歷程

            2010年英國政府開放數據門戶網站Data.gov.uk正式上線以來,英國政府開放數據范圍已涵蓋福利待遇、法律、交通、教育學習、公民權利、工作求職、稅收、移民簽證等15個領域,涉及人們日常生活的各方面,其中最重要的是將政府財政稅收和公務員收入完全公開與透明化,以達到迎接社會挑戰、打擊腐敗和加強民主、增強政府誠信的目的。英國政府開放數據政策的發展歷程,按發展程度并結合時間順序,可以大致分三個階段。

            1.1 第一階段(2009-2010 年)

            這一階段是英國政府開放數據的起步階段。2009年是世界政府開放數據運動發展元年,在這一年里,英國國家檔案館首先公布了《信息權利小組報告》。該報告大力提倡政府、行業和第三方平臺使用信息通信技術,創造更好的公共服務。隨后,英國財政部發布《放在前線第一位:聰明政府》的報告,要求完全開放數據和公共信息,為政府開放數據的發展提供技術與政策支持。2010 年,英國首相卡梅倫給所有政府部門發了一封開放數據的公開信,提議為減少財政赤字和創造更好的公共支出效益,政府部門必須對透明度提出新的標準。英國國家檔案館發布的《對公共部門信息的開放政府許可》規定了公共部門信息被許可的具體條件。與此同時,英國政府門戶網站的建立,意味著這些政策的具體條款開始落實和實施。

            1.2 第二階段(2011-2012 年)

            英國從 2011 年始逐漸加大政府開放數據的發展力度。2011年英國信息政策與服務部門頒布《簡化英國公共部門信息的再利用:英國政務許可框架與政務公開許可》條例,明確了政府“透明議程”和公共數據的原則,并指出數據的再利用是公共利益中不可忽略的重要議題。

            2012年,由英國內閣辦公室部長與財政部主計長共同提交了《開放數據白皮書:釋放潛能》,并在英國立法網(legislation.gov.uk)上發布最新修訂的《自由保護法案》,要求政府部門必須以機器可讀的形式來發布數據,同時對開放數據的版權許可、收費等進行了規定。

            隨后,英國首相宣布了《公共部門透明委員會:公共數據原則》,確定了公共數據開放的形式、格式、許可使用范圍、以及公共機構鼓勵數據的再利用等14項原則。同年,英國與美國、俄羅斯、巴西等國共同簽署了《開放數據憲章》,對政府開放數據原則達成一致意見。

            1.3 第三階段(2013-2015 年)

            2013年是英國政府開放數據騰飛的一年,呈現強勁發展勢頭。此時,英國政府開放數據政策更注重各個部門與機構承擔的責任,積極建構政府開放數據的長遠發展藍圖。英國政府發布了《抓住數據機遇:英國數據能力策略》,強調政府必須優化公民參與方式,改變服務政策和服務方式,改變責任的承擔方式,從“技術”“基礎設施、軟件和協作”“安全與恰當地共享和鏈接數據”三個方面提高數據處理能力。英國內閣辦公室發布的《2013年至2015年英國開放政府伙伴關系行動計劃》從開放數據、誠信缺失、財政透明度、公民賦權、自然資源的透明度五個方面規劃了2013年至2015年的行動計劃。

            2014年,英國衛生部頒布的《2014-2015年衛生部數字更新戰略手冊》強調要通過數字工作方式來節約衛生部時間與成本,使工作更加開放化、簡易化、透明化、主流化與效率化。2015年3月,內閣辦公室公布的《國家信息基礎設施(National InformationInfrastructure,NII)執行文件》進一步強調具有戰略意義的數據的再利用。

            2 英國政府開放數據政策分析

            英國制定了一系列政策來促進政府開放數據的發展。它們涉及開放數據政策的實施目的與意義、政策制定參與者、條款內容等方面。

            2.1 政策實施目的與意義

            政府開放數據的實施目的主要是為了建設透明與開放的政府,創造更多經濟價值,提高公民參與性,促進創新。為使英國政府更具責任性和親民性,要有計劃地控制和減少政府部門財政花費與支出;刺激信息產品與應用的增長;改善公共服務,為公民提供更多選擇機會,確保公民數據使用權利,提高公共部門服務質量,開放公共部門的合同與采購信息。此外,英國政府認為,開放政府數據還能創造更多就業機會,并促進大數據分析與“數據驅動科學”的發展。

            2.2 政策制定參與者

            在英國政府開放數據政策制定過程中,英國聯邦政府發揮了主導作用,英國地方政府、企事業單位、非盈利性組織團體也參與其中。其中,地方政府包括英格蘭郡議會、區議會、年度總收入或支出超過200,000英鎊的教區委員會、倫敦自治市議會、錫利群島理事會、英國國家公園管理局、倫敦交通局等機構和團體。非盈利性組織團體包括政府組織和民間志愿者組織,數據戰略委員會(Data StrategyBoard)是其中的代表機構之一,由英國政府部門領頭組成,主要負責為中央和地方機構提供資金資助,同時為這些機構消除開放數據中的技術屏障。數據戰略委員會下屬的開放數據用戶小組(Open DataUser Group,ODUG)由政府部門、企業單位、學術專家、市民等多方代表構成,有助于提高政府對開放數據的認識,令用戶對數據發布擁有更多的發言權。

            2.3 政策內容

            英國政府開放數據政策的內容主要涉及政府數據開放原則、開放標準及其原則、開放措施、數據訪問路徑、開放許可協議和未來的發展計劃等。

            2.3.1 政府數據開放原則

            政府數據開放一般是指未經聚合或處理,由公共部門向公眾公布(或委托產生或公布)的,機器可讀的和可再利用的“原始數據”,但涉及弱勢群體保護和商業操作事項等“敏感性”的數據除外(對數據的保護則參照《數據保護法案1998》)。

            這些具有重要戰略意義的數據在開放時必須遵循安全性原則(任何處于NII 執行條件下開放的數據必須具有法律保障)、以用戶為中心原則(NII 集中用戶需求并默認政府電子服務標準)、治理有方原則(必須確保當局對數據管理者與使用者的支持)、可靠性原則(用戶能及時、有效地以適當格式獲取數據)、存取原則(數據管理者必須確保數據在整個生命周期內能被用戶可持續地獲取)、靈活性原則(除政府數據外,NII的關鍵性數據還包含對國家具有重要意義的其它數據)、相互聯系和可用性原則(通過標準化方式記錄數據,確保數據能被識別,并能與其他數據進行交互)。

            2.3.2 開放標準及其原則

            政府開放數據必須執行一定的開放標準,且要具備一定的技術條件,才能在基于共同認識上將數據服務進行互操作,也就是在開放協議下,允許以開放數據和文檔形式在數據庫與軟件之間進行數據互交換。開放標準是一種具有合作性、透明性、正當合法性、公平獲取性、市場導向性和授權使用性特征的標準。

            目前,英國政府開放數據標準尚不完善,正在逐步建立之中,包括建立適用于軟件交互的開放界面標準或開放軟件協議、適用于數據存儲的開放數據與文檔格式標準等。所有的開放標準必須遵循以下原則:(1)為用戶提供所需數據是開放標準制定的核心;(2)為供應商提供公平競爭的環境;(3)堅持靈活性與適時變動;(4)堅持成本節約原則;(5)開放標準的選擇建立在公眾普遍告知的基礎上;(6)開放標準的選擇始終秉持公平、透明的原則;(7)政府將公平、透明地規范和實行開放標準。

            2.3.3 開放措施

            英國政府開放數據取得了一定成效,主要舉措包括:(1)以前所未有的數據鏈接服務支持企業和創新,如通過改變健康與保健數據的獲得方式來促進英國生命科學的發展;(2)通過開發地方交通數據促進地方企業與公共交通的發展;(3)通過提供線上公民對個人數據的訪問權利來改變信息市場的高科技消費方式,如為增加競爭力,英國國家醫療服務系統(National Health Service,NHS)的所有病人都可在線訪問其個人就醫記錄,公民還可在線獲得支持各系統間數據交換的學校信息及學習服務項目的新安排;(4)通過支持高價值企業的增長和促進數據訪問來拉動創業,如政府免費提供一系列核心數據集,并宣布建立數據戰略委員會和公共數據組,將數據價值最大化。雖然上述措施在一定程度上效果明顯,但是英國仍存在因資源受限,致使許多公共部門提供的信息未得到分析和使用,仍有某些觀念(如認為數據僅是低價值資源、不愿公開和利用公共數據等)阻礙政府開放數據的發展。因此,英國政府計劃采取構建數據分析市場、擴大現有市場機會、創造新產品與新服務等措施來進一步促進政府開放數據的發展,使公共數據的有效利用成為英國知識經濟增長的重要動力。

            2.3.4 數據訪問路徑

            要訪問所需的政府公共數據,公民首先須知道數據是否已經發布為相關的可應用數據集,按已發布的政府開放數據集和未發布的政府開放數據集兩種不同情況進行查詢。對于已發布的政府開放數據集,公民可以通過訪問公共部門官網或英國政府開放數據門戶網站進行查詢,并根據延期保證水平(Deferment GuaranteeLevel,DGL)或其他許可協議對數據進行再利用。對于未發布的數據,公民可依據《信息自由法》向相關政府部門提出訪問請求,政府部門將向查詢的公民告知相關數據是否存在。若存在,將進一步告知數據是否可以全部或部分豁免使用。此情況下,如果公民不接受政府部門的告知,則可以請求內部查閱。若內部查閱被拒絕。可進一步提出申請,由信息理事會辦公室(Information Commissioner’s Office,ICO)判斷是否可以將該數據發布。如果相關數據尚未存在,而公民不接受此結論,也可申請內部查閱,公共機構將會告知原始結論(數據存在與否)是否正確,如仍有異議,同樣可以向ICO提出申請來進行復議。

            2.3.5 開放許可協議

            開放許可協議是英國政府開放數據政策中不可缺少的一部分,它通過授權等方式為更好地利用和開發英國政府開放數據提供法律保障與技術支持。如英國政府許可框架( UK Government LicensingFramework,UKGLF)就為公民利用與再利用公共部門信息提供了政策與法律指南,建議以“開放政府許可協議”(OpenGovernment Licence,OGL)為默認的許可條件。該框架針對不同情形,提出三種開放形式:(1)商業與非商業使用和再利用的情形——開放政府許可協議。(2)僅限于非商業目的的使用——非商業性政府許可協議,該協議不得用于商業目的或獲取私人金錢報酬。在上述兩種協議中,公民都具有免費復制、發布、傳播、改編信息,甚至進一步挖掘信息的商業或非商業價值的權利,但應盡的義務是:使用信息時必須承認信息的來源,包括信息提供者發表的任何特定聲明,并盡可能地提供許可鏈接。(3)若對信息再利用收取費用,須符合最新修訂的《2012年自由保護法案》中的條款——收費許可協議。在該協議中,公民在付費后可以享有排他性地使用信息的權利,需要履行的責任是:讓許可方知道被許可人的姓名、地址等信息;在使用過程中不能誤導他人或歪曲信息;確保所使用的信息不代表任何官方立場等。

            2.3.6 未來發展計劃

            為進一步推動政府開放性和透明性建設,英國政府對未來發展一直都有長遠規劃。2013年,在總結第一版國家行動方案的基礎上,英國對開放數據方案作出了前文提到的關于五大方向的21項承諾,對英國政府開放數據的發展具有指向標作用。其具體舉措包括:在2015年,使英國成為政府開放成員國和G20國中最透明的社會投資市場;首次公布《采掘業透明度計劃方案》(Extractive IndustriesTransparency Initiative,EITI)報告;由多方利益群體商討確定政府公共數據可開放和訪問的格式;在2015年年底前,將最新修訂的主體法在英國立法網上進行更新;到2016年,知名的注冊和上市企業都將在歐盟法規下以一種開放和可獲取的格式來公開數據;今后,要進一步加強社會團體代表與政府官員的伙伴關系,并將與社會團體的合作延伸至英國開放政府伙伴公民社會網絡(OGP UK CivilSociety Network)中,由社會各界代表與政府官員對承諾的施行效果進行評估與審查。英國政府鼓勵抓住機遇,激發“數據潛力”。這種潛力包括:(1)人力資本潛力,即激發公民掌握管理、分析、解釋與傳播數據的技能與自信心;(2)加大基礎設施與技術方面的投資,提高數據分析與存儲能力;(3)數據自身的潛力,這種潛力因消費者、經商者、學者適當獲取和共享數據得到鞏固與發展。

            3 英國政府開放數據政策的實施策略

            在2012年的《開放數據策略》中,英國政府公布了衛生部、財政部、司法部、國防部、稅務與海關司、外交部、能源和氣候變化部、內閣部、國家發展部、教育部共10個部門各自不同的開放數據策略。從整體來看,英國政府開放數據策略主要包括如下幾個方面:

            3.1 自上而下,激勵參與

            英國政府開放數據往往是“政策先行”,自上而下,從內閣政府到地方部門,優化頂層設計環境,進行宏觀布局,再逐一推進,鼓勵公民和社會團體積極參與。英國《2015年地方政府透明度代碼》不僅要求地方政府將政府開放數據視為有價值的資源,而且激勵地方政府的合作者與當地居民充分利用這種資源。英國政府還與英國電子技能組織(e-skills UK)、英國創新基金會(Nesta)以及開放數據研究院(Open Data Institute)等共同探討數據存取與分析技術,充分發揮學術機構與社會團體的作用,共同推動政府開放數據的發展。

            3.2 循序漸進,推而廣之

            英國從重點領域開始踐行政府開放數據策略,形成和積累最佳實踐,循序漸進,逐步推廣到整個行業甚至整個國家層面。英國政府首先選擇醫療保健領域實施數據開放,主要原因是:(1)英國醫療服務系統有豐富的臨床數據,并能確保病人診療信息的機密性與安全性;(2)英國加大了對醫療保健的創新投資,如在衛生與社會保健信息中心(Health and Social Care Information Centre)建立信息安全鏈接服務,通過刪除個人標識符等方式向用戶提供衛生和保健的匿名數據,提高個人數據使用的安全性與智能性。已有研究報告表明,在過去五年,冠狀動脈手術的死亡率已下降15%,這都歸因于公開報道外科醫生診治的特殊案列帶來的積極影響。英國醫療服務部門的“最佳實踐”為其他部門開放政府數據提供了示范和寶貴經驗。

            3.3 注意數據共享與鏈接安全

            英國政府認為有效保護數據是挖掘數據潛力的前提之一。然而,哪些數據可以共享和鏈接,以什么方式實現共享是亟需解決的難題。為此,英國政府對不同內容的數據進行分類,并采取不同手段或措施來確保數據共享與鏈接安全。例如,對于政府及地方機構整合的公共數據,通過門戶網站Data.gov.uk 實現共享;對于行政管理數據, 建立管理數據研究網絡(Administrative Data Research Network )來對這類數量龐大、結構復雜的政府部門數據進行分析,并提供共享與利用;對于文本和數據集的分析,智力資本辦公室(The Intellectual Property Office)修訂了《1998年專利法案》,以確保使用數據時不侵犯他人版權,并達到利于非商業研究的目的;對個人隱私數據的保護,英國政府計劃建立更強有力的法律框架以達到保護個人隱私與促進創新的平衡,并通過與信息咨詢委員會的合作來加強對數據使用者責任和義務的監督與管理。

            3.4 促進創新,提高專業技能水平

            英國政府開放數據最重要的目的之一是促進創新,即通過創造新產品與新服務,帶來更多的經濟效益。英國政府一方面倡導數據分析與可視化技術的創新,加大其財政投入,準備建立公共數據公司(Public Data Corporation) ,吸引世界一流投資,獎勵推動開放數據創新的最佳組織,鼓勵國際合作與團體合作;另一方面,注重培養全方位數據分析專業人員,提高專業技能水平。這種專業技能主要包括數據管理能力(數據存儲與鏈接)、數據分析能力(包括計算能力、統計能力與編碼知識)、商業與政策洞察力(學科專長、環境意識以及職業精神)三方面的核心能力。

            3.5 注重政策監督與評價

            英國不僅注重制定和落實政府開放數據政策,而且重視對政策實施效果的監督與反饋。《2013年至2015年英國開放政府伙伴關系行動計劃》要求今后須加強公民代表與政府部門的合作,并建立一種自我評價機制,確保政府部門履行承諾,讓公眾知道政府部門到底做了哪些工作。此外,英國建立了數據戰略理事會,負責監管和評價公共數據小組(Public DataGroup,PDG)的工作,該小組主要負責商業、創新與技術部門的咨詢工作,有獨立的領導機構,并與英國公司登記局、土地登記局、氣象局以及地形測量局匯集在一起。這樣,通過政府自身與公民的監督與評價,有效促進政府開放數據事業的發展。

            4 結語

            英國政府數據開放之所以能取得顯著成效,制定合適的政策是成功的關鍵因素之一。這些政策規定了開放數據的實施目的與意義,明確了政策制定的參與者、政府數據開放原則、開放標準及其原則、開放措施、數據訪問路徑、開放許可協議、未來的發展計劃和實施策略等。目前我國政府開放數據沒有制定全國統一政策,個別城市和個別領域的重點實踐雖取得一定成效,但還未將“最佳實踐”上升至整個行業與國家層次,相關法律與技術發展尚未成熟。2015年8月19日,國務院最新通過《關于促進大數據發展的行動綱要》,要求促進交通、醫療、就業、社保等民生領域的政府數據開放,大力推動政府信息系統和公共數據的互聯共享。在此重大發展機遇下,我國更應借鑒英國政府開放數據的成功經驗順勢而為。首先,須加強對政府開放數據的重視,政府部門、學者、企業、普通公民都要積極參與其中,加大對開放數據創新技術的投入與人才的培養;其次,我國亟需建立系統的政府開放數據政策體系來引導政府開放數據的發展,包括制定長遠的政府開放數據戰略規劃;再次,完善相關法律法規體系,尤其是有關知識產權以及信息安全的法律法規,使我國政府開放數據建設有章可循,有法可依,為政府開放數據的可持續發展提供法律保障。

            (作者:華南師范大學經濟與管理學院朱貝 盛小平)

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