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          國家治理現代化的重要任務
          來源:人民論壇網 時間:2018-01-25

          北京大學政府管理學院教授、常務副院長,北京大學國家治理研究院研究員、副院長  燕繼榮

           

          世界上190多個國家,有的治理得比較好,有的治理得不太好,還有的治理得很不好。這樣的事實會引發人們思考,中國要長治久安,持續繁榮,實現良善治理,當下的國家治理追求什么目標?中國執政黨提出要推進國家治理體系和治理能力的現代化,那么,如何實現國家治理現代化?筆者嘗試對國家治理體系和治理能力做出解釋,并依此解釋,簡要說明中國國家治理現代化的內容和任務。

          國家治理體系和治理能力釋義

          完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力的現代化,這是十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標。實際上,構建現代國家治理體系是近代以來中國現代化的主要目標。到目前為止,實現這一目標的過程經歷了晚清改革和維新、民國共和革命、新中國建設與改革的三大歷史時期,期間穿插抗擊外敵入侵的“民族獨立”運動。在歷經150多年的奮斗之后,“接力棒”傳遞到了當今中國共產黨所領導的中國人民的手里。

          在當前中國的語境之下,中國現代國家治理體系主要是指中國共產黨在以憲法作為國家根本大法的基礎上,通過有效的治國理政的方式和手段,實現國家“善治”所必需的一套規范“國家生活”的現代制度體系和行為規范。這樣的制度體系和行為規范在范圍上涵蓋了政黨制度及行為規范、政府制度及行為規范、經濟制度及行為規范、社會制度及行為規范,以及處理社會紛爭的司法制度及行為規范等不同領域的方方面面。從宏觀層面看,國家治理需要一套完整的體系,這套體系應該由政黨系統、立法系統、行政系統、司法系統、社會系統、軍事系統所組成,保持系統完善、功能齊備、協調有效。國家治理體系的現代化就意味著上述系統在基礎制度、基本制度、具體制度方面的系統性和協調性滿足或適應現代社會的需要和特點,特別是在法治化、信息化、市場化、民主化、社會化的平臺上實現協同治理,保持治理主體(共有:人民民主)、治理過程(共治:依法協同治理)和治理結果(共享:公平分配國家發展成果)三者的確定有效。

          現代國家以“經濟發展”和“國家治理”雙重任務為目標。經濟發展集中體現了國家產出的能力,主要體現為市場和社會行為,國家治理體現了國家控制和駕馭能力,主要體現為國家或政府的行為,二者構成了國家事務的“雙向運動”。國家治理能力包括國家統一的防務能力、國家基礎設施的建設能力、國家法律和政策的創意能力、國家法律和政策的實施能力、國家公民權利的保障能力、國內社會矛盾的化解能力、國家對外關系的協調能力、國家經濟社會發展的推動能力、自然和社會災難的應對能力等。國家治理能力現代化首先要求一個有效的公共權力體系,這樣的權力體系,要有足夠的治理能力,能夠通過創新制度供給,實現國家的有效治理。同時,國家治理能力的提升主要是現代化的國家治理體系運行的結果,因此,國家治理能力現代化必然要求實現國家治理方式的現代性改造,依據中國的國情,國家治理現代化的任務可以簡要歸結為實現“四化”,即市場化,旨在理順政府與企業關系,確立企業的主體地位;民主化,旨在理順政府與公民關系,確立公民的主體地位;社會化,旨在理順政府與社會關系,確立社會的主體地位;法治化,旨在理順人治與法治關系,確立法律的主體地位。

          中國國家治理現代化的內涵

          我們可以從國家建設、政黨建設、政府建設、社會建設和文化建設等方面具體闡釋當前中國現代國家治理體系構建的重要任務和改革方向。國家建設是現代國家治理體系構建的基礎,強大的現代國家是維護國家統一、社會安定有序,促進社會經濟健康發展,保障居民安居樂業的基本前提。當前,中國國家建設的主要任務是通過制度建設來確保國家長治久安,以協同治理和民主參與構建國家認同,以法治建設構建國家秩序,以分權化制度改革激發地方和社會等各主體和要素的活力,增強國家整體創新能力。

          中國共產黨是中國現代國家治理體系構建的主導者,國家治理與中國共產黨的領導地位和繼續執政緊密相聯,因此,全面從嚴治黨,通過黨的建設鞏固共產黨執政合法性,提升執政黨的領導力,這是中國現代國家治理體系構建的重要內容,也是國家治理體系現代化的重要保障。

          政府建設是現代國家治理體系構建的主要環節。一方面,經濟發展、社會建設和文化建設都需要政府去推動,有時甚至需要政府親自出面組織實施,因而需要政府有所作為;但另一方面,又必須防止政府自以為是、自謀其利、胡亂作為的可能,因此,打造一個有效且有限的法治政府和服務型政府,對于推進國家治理體系和治理能力現代化至關重要。

          社會建設也是現代國家治理體系構建的重要內容,其有效途徑是通過理念、體制機制和方法手段的創新,激發社會活力,調動社會積極性,推動社會自治,促進社會公益、抑制社會公害,以實現社會的協同治理。

          在文化建設方面,需要確立開放、合作、互通、共享理念,打造國家治理人人有責、人人盡責的文化共同體,樹立全民共建共享的國家治理觀念。

          推進國家治理現代化需要在理論和實踐兩個方面有所創新

          首先,在理論構建層面,需要明確如下幾個要點:一是國家治理體系就是實現國家“善治”所必需的一套規范“國家生活”的制度體系和行為規范,在現代社會,這樣的制度體系和行為規范在范圍上涵蓋國家建設、政黨建設、政府建設、經濟建設、社會建設和文化建設不同領域的方方面面。二是國家治理體系的現代化意味著上述領域的制度體系和行為規范應該在結構上實現基礎制度、基本制度、具體制度的系統性和一致性,在價值目標上實現人民共有、共治、共享理念的確定性和切實性。三是國家治理能力包括國家統一的防務能力、國家基礎設施的建設能力,國家法律和政策的創意能力、國家法律和政策的實施能力、國家公民權利的保障能力、國內社會矛盾的化解能力、國家對外關系的協調能力、國家經濟社會發展的推動能力、自然和社會災難的應對能力等。四是國家治理能力現代化首先意味著公共權力體系的有效性,其次,也意味著采用市場化、民主化、社會化、信息化、法治化、制度化等機制,對國家治理方式進行現代性改造。五是中國在現代化的過程中形成了國家治理的“特色”,這些“特色”在集中性、效率性、協調性和連續性等方面體現了一定的優勢,但也存在短板。以現實為基礎,以問題為導向,揚長避短,補上短板,應該是中國國家制度改革的原則。

          從現實情況看,中國政府在“有效性”方面表現突出,而在“有限性”方面略有不足。借用日本學者福山有關國家治理三要素的觀點,“有效性”與“政府能力”相對應,而“有限性”恰恰與“法治”和“民主問責”相關聯。國家的發展首先需要國家具備足夠的治理能力,但是,國家的持續發展又必須要有良好的治理方式。同時現代國家要有相應的把政府權力“關進籠子里”的制度,也就是“法治”和“民主問責”的制度。所以,“依法而治”和“民主問責”是國家治理現代化的重要內容,也是“現代國家”的重要標志。

          其次,在現實政策層面,需要從國家建設、政黨建設、政府建設、社會建設和文化建設等方面入手,全面深化改革,全面提升國家治理能力。國家治理改革政策需要把握如下要點:

          一是中國完成現代國家治理體系的構建必須對理想與現實、目標與路徑、當前與未來進行綜合考量,國家建設必須著眼未來,改革舉措必須立足現實。

          二是在國家建設方面,應當堅持統一性、協調性原則,做好物質建設(包括生產能力建設、基礎設施建設,如交通設施、網絡通訊、信息化建設)、國防建設、制度建設(包括基礎制度建設和上層制度建設)三大任務,特別要通過制度建設來確保國家長治久安,以協同治理和民主參與構建國家認同,以法治建設構建國家秩序,以分權化制度改革激發各主體和要素的活力,不斷提高國家整體創新能力。

          三是在政黨建設方面,應當堅持黨的核心領導,貫徹依法治國,從嚴治黨,高舉反腐大旗,規范組織和施政行為,鞏固執政合法性,再造黨的領導力(組織能力、動員能力、民意代表能力,政策創意能力、國家發展戰略規劃能力等)。

          四是在政府建設方面,著力打造有效且有限的服務型政府和法治政府。現代國家治理就是政府實現提取稅收、維護社會秩序、實施公共管理、促進經濟社會發展、提供基本公共服務、保障公平分配的系列活動。對于中國政府而言,通過理念、體制和機制改革與創新,實現政府職能轉變甚是關鍵。當前,中國新一輪政府改革強調要轉變政府職能,讓市場和社會發揮更大的作用,通過激活市場和社會力量,彌補政府力量之不足,增強政府的治理能力。同時,探尋國家治理中市場機制、社會機制和政府機制三種機制的協同配合,改善公共管理和公共服務績效。

          五是社會建設的任務在于形成社會問題多元共治的治理格局,這種多元共治的治理格局應當體現如下特點:一個精英型的政黨憑借其不斷的創意能力引領社會;一個有效的政府提供足夠的制度供給和信用保障;所有企業和經濟組織不僅追求自身利益的最大化,而且還具有社會責任的擔當和貢獻;每個公民通過社會組織參與到社會生活和社會管理與社會公益活動中來,貢獻自己的愛心,傳播社會正能量。總之,不同的社會力量和要素得到有效整合,各司其職,共同承擔自己的功能,實現有效的社會治理。

          國家治理的水平取決于制度供給能力和制度執行能力

          良好的國家治理體系保證了國家治理的優良品質。世界上如此多的國家,不同的國家在治理績效方面也會有所差別,國家治理績效有賴于國家治理能力,而國家治理能力正是國家治理體系運行產出的結果。

          國家治理的績效當然受制于許多因素,如自然稟賦、歷史條件、人為作用以及其他偶發因素,但是,在給定其他條件不變的情況下,國家治理的水平取決于兩個要素:一是制度供給能力,二是制度執行能力。從制度供給的方面看,政府當然是制度供給的提供者,但它不是唯一的提供者,在許多情況下,企業作為市場的主體、社會組織和團體作為社會參與者,它們也是制度供給的重要提供者,而且有些時候,它們所提供的制度供給,可能比政府所能提供的制度供給更加有效。因此,打破制度單一供給格局,建立多元供給結構,實現政府機制、市場機制、社會機制三種機制的有效配合,實現黨政軍民社企的協同治理,是國家治理改革的基本方向。而當下中國政府為推進國家治理體系和能力現代化所做的努力,對于未來中國的發展至關重要。

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